REFORMA POLÍTICA Y PROCESO CONSTITUYENTE EN LA CIUDAD DE MÉXICO

REFORMA POLÍTICA Y PROCESO CONSTITUYENTE EN LA CIUDAD DE MÉXICO

I. Antecedentes

La reforma política del Distrito Federal (hoy Ciudad de México) responde a un proceso de larga data, cuyos antecedentes más remotos se hallan en el debate legislativo abierto en torno del régimen político del Distrito Federal y, en particular, de su forma de gobierno, desde el origen mismo de la entidad (1824) como capital del país y durante diversos momentos del siglo XIX. Entonces quedó establecido que éste sería una suerte de “régimen de excepción” y que si bien el Distrito Federal formaba parte de la federación, tendría características “especiales”, diferentes de las del resto.

memoria25856Esta condición se ratificó y quedó definida claramente en la Constitución de 1917, en cuyo artículo 73 se dispuso:

El gobierno del Distrito Federal y los territorios estarán a cargo de los gobernadores, que dependerán directamente del presidente de la República. El gobernador del Distrito Federal acordaría con el presidente de la República y los de los territorios, por el conducto que determine la ley. Tanto el gobernador del Distrito Federal como el de cada territorio serían nombrados y removidos libremente por el presidente de la República.1

Con relación al Poder Legislativo, en el mismo artículo se establecen como facultades del Congreso de la Unión “cambiar la residencia de los Supremos Poderes de la Nación” y “legislar en todo lo relativo al Distrito Federal”.

Al amparo de los preceptos referidos quedó establecida la subordinación política del gobierno capitalino a los poderes federales, y en particular al presidente de la República. Con ello se desconoció toda autonomía del gobierno local, y los derechos políticos de los habitantes del Distrito Federal quedaron virtualmente suprimidos. A lo largo del siglo XX, dicha condición permaneció en lo sustantivo, sin dejar por ello de lado el debate sobre ésta, que se hizo presente en momentos significativos de la reforma política federal de 19772 y más adelante, en la década de 1990, cuando algunas voces partidarias clamaron por el reconocimiento del estado 32 (PAN).

Sin embargo, la demanda precisa por la reforma política del Distrito Federal, la constitución de un gobierno propio y la democratización del régimen político local surgió en realidad en la segunda parte del decenio de 1980, resultado no de los debates partidarios ni parlamentarios sino del proceso social y ciudadano desencadenado en la Ciudad de México a partir de los sismos de 1985. La sacudida real y metafórica de los movimientos telúricos dio lugar a un despliegue ciudadano sin precedente en la capital. La capacidad de respuesta de los habitantes ante la urgencia y la atención inmediata de las exigencias generadas, contrastante con la ineficiencia del gobierno local (DDF), produjo una clara toma de conciencia de la población respecto a las fuertes limitaciones del régimen local vigente y la ausencia de atribuciones y herramientas políticas para enfrentar las exigencias de la vida pública de la ciudad.

En estas circunstancias, los habitantes de la ciudad vuelven la mirada hacia un ámbito hasta entonces poco atendido y debatido en el entorno capitalino, y la reforma del gobierno emerge como una necesidad y demanda ciudadanas que se añade a un conjunto amplio de peticiones enarboladas en estos años por diversos actores urbanos. Organizaciones sociales y civiles, movimientos sociales, asociaciones vecinales y culturales, académicos y colectivos artísticos y juveniles abren un nuevo campo de gestión, reflexión y participación en torno del tema, y surgen numerosas iniciativas (Convención del Anáhuac, Asamblea de Barrios, etcétera) que posicionan la reforma política y la democratización del gobierno del DF en el debate público local y federal.3

De ese modo, interesa poner de relieve el carácter ciudadano original de esta iniciativa y demanda.

II. Los pasos de la reforma política

En el mediano plazo, los efectos de los acontecimientos de 1985 constituyeron poderoso motor para la activación de un nuevo proceso de apertura institucional en el plano local. Importantes factores internos emanados de esta experiencia, como el descrédito del gobierno capitalino, la anacronía de las instituciones puesta de manifiesto ante los efectos del desastre, y la creciente demanda ciudadana por la democratización del régimen local, aunados a la pronunciada pérdida de legitimidad acusado por el régimen federal en la segunda mitad de la década de 1980, se convirtieron en argumentos poderosos que indujeron al grupo gobernante y las fuerzas partidarias a incorporar el tema de la reforma política e impulsar “desde arriba” un proceso en esa dirección. La reforma pasó así a ser parte también de la agenda institucional y supondría en adelante igualmente un tema central de debate y disputa entre los partidos.

En ese marco se formuló el primer paso del proceso: la creación de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal (ARDF), en 1987, lo cual representó el cambio más significativo en el régimen político local desde 1928. Mediante la reforma de la fracción VI del artículo 53 constitucional, el presidente Miguel de la Madrid creó esta instancia de representación, concebida como órgano deliberativo y reglamentario, integrado inicialmente por 40 representantes electos por principio de mayoría relativa y 26 por representación proporcional.4

La ardf constituyó el primer órgano de representación ciudadana local, al que fue conferida la facultad reglamentaria otrora presidencial para dictar bandos y ordenanzas y todo tipo de reglamentos referidos al Distrito Federal, así como la de iniciar leyes o decretos ante el Congreso de la Unión en materias definidas, y la posibilidad de participar en el nombramiento de los magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal. En términos generales, sus atribuciones fueron considerablemente restringidas, en la medida en que no gozó de facultades legislativas; no obstante, se le asignaron funciones nunca antes ejercidas por otra instancia representativa en la entidad.

Pese a la competencia restringida, la creación de la ARDF representó un cambio importante en el proceso de democratización local, pues ofreció a la sociedad capitalina un espacio institucionalizado para la participación política, el debate de los asuntos locales y la gestión de las demandas.

La presencia de la ARDF y la movilización electoral de 1988 fueron importantes factores que intervinieron en la rearticulación de las fuerzas políticas y sociales en la realidad capitalina, y constituyeron el punto de partida para la activación de los partidos en este ámbito y el inicio de un proceso de acercamiento entre actores sociales y políticos.

La ardf movilizó a las fuerzas locales y adquirió verdadero sentido en 1988, cuando entró propiamente en funciones ante el proceso electoral de ese año, y se convirtió en la arena de la lucha política local. Los resultados de los comicios5 y el efecto de la intensa movilización que acompañó éstos permitieron vislumbrar de cerca la posibilidad de la alternancia política y fortalecieron en el país y la capital la presencia de los partidos de oposición (FDN y PAN), lo que representó un fuerte empuje para la validación y legitimación de la lucha electoral ante la ciudadanía.

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La reforma de Manuel Camacho

El segundo momento significativo de la reforma política lo supone la iniciativa planteada en 1993 por Manuel Camacho Solís, entonces regente del Distrito Federal, ante la II Asamblea de Representantes. En esa propuesta se establecieron dos propósitos iniciales de carácter estructural:

1. La transformación de la forma de gobierno administrativo que ha tenido hasta la fecha la entidad en “un gobierno local, democrático y representativo, regido por los principios republicanos”; y

2. “Alcanzar el adecuado equilibrio constitucional de facultades, garantizando la soberanía plena de los Poderes de la Unión y, a la vez, los derechos democráticos de los habitantes de la Ciudad de México”.

En el planteamiento de la reforma se propuso en esencia que la Ciudad de México sea Distrito Federal, capital de la república y la sede de los poderes, que tenga un gobierno representativo, republicano y democrático, que la Asamblea de Representantes sea el órgano local de representación política, facultado como órgano legislativo, y que la capital tenga Estatuto de Gobierno propio, expedido por el Congreso de la Unión.6

En principio se previó que las modificaciones respecto a la ARDF comenzarían a instaurarse en 1994; la iniciativa de los consejos ciudadanos delegacionales, en 1995; y los cambios más profundos en la estructura y el nombramiento del jefe del gobierno, en 1997.

La articulación de esta propuesta de reforma estuvo precedida por un plebiscito ciudadano, inédito en la vida política de la capital, convocado y realizado en marzo de 1993 por nueve asambleístas de diversos partidos (pri, pan, prd, pfcrn y parm), asumidos a sí mismos en este ejercicio de manera explícita como ciudadanos y no como militantes partidarios. Este llamado tendió a desatorar las negociaciones partidarias en torno de la propuesta de reforma, a través de hacer intervenir la participación ciudadana en el proceso; de manera expresa, para “someter a la opinión pública las alternativas de reforma política del Distrito Federal”.7 En tal sentido, se formularon a los ciudadanos tres preguntas específicas respecto a 1. Si el DF debía convertirse en un estado de la federación; 2. Si los gobernantes locales debían ser elegidos por voto universal y secreto; y 3. Si el df debía contar con un Poder Legislativo. Este ejercicio no incidió de manera directa en la propuesta presentada a la ardf, mas contribuyó a difundir la reforma en la opinión pública y generar un clima favorable para su aprobación.

La iniciativa fue aprobada en la Cámara en septiembre del año en que fue presentada, con lo cual quedó sentado que entraría en vigor a partir de 1997. Según los acuerdos, los cambios por consolidarse en ese último año serían los siguientes:

1. El establecimiento de un gobierno propio, a cargo de los Poderes de la Unión.

2. El nombramiento de un jefe del gobierno del Distrito Federal, seleccionado por el presidente de la República de entre los candidatos del partido que obtuviera la mayoría en el proceso electoral de ese periodo para los escaños de la Asamblea de Representantes. (Ello supone que se restringen las facultades del Ejecutivo federal en este ámbito y que los capitalinos deciden en las urnas qué partido quieren que gobierne la capital.)

3. El establecimiento de tres órganos de gobierno: la jefatura de éste, la Asamblea de Representantes y el Tribunal de Justicia.

La pretensión era que dicha estructura permitiera por primera vez que el Distrito Federal tuviese un gobierno propio, semejante al del resto de las entidades. Éste contaría con a) un jefe del gobierno designado por elección indirecta y, en esta medida, independiente del Ejecutivo federal, algo cercano a un Poder Ejecutivo estatal; b) una Asamblea de Representantes con atribuciones ampliadas,8  que fungiría como Poder Legislativo local y pasaría entonces a Asamblea Legislativa; y c) un Tribunal Superior de Justicia, con magistrados propuestos por la Jefatura de Gobierno del Distrito Federal y ratificados por la Asamblea, lo que se asemeja al Poder Judicial de los estados.9

Uno de los cambios más relevantes planteados para esta primera etapa estriba en la expedición del Estatuto de Gobierno (sustituto de la Ley Orgánica como máximo instrumento normativo local), el cual regiría entre otras cuestiones 1. La distribución de facultades y competencias de los Poderes de la Unión en materia del Distrito Federal y de sus órganos de gobierno; 2. Las bases para la organización y las atribuciones de los órganos de gobierno locales; 3. Los derechos y las obligaciones de carácter público de los habitantes; 4. Las bases para la administración pública local; y 5. Los fundamentos para integrar por elección un consejo de ciudadanos, encargado de intervenir en la gestión, supervisión, evaluación y, en su caso, consulta o aprobación de programas referidos a la administración pública local.10

La reforma política de 1994 a 1996

En los años posteriores inmediatos a la presentación de la propuesta de Manuel Camacho, el proceso de la reforma política siguió un tortuoso camino, continuaron suscitándose intensos debates partidarios y se experimentaron también algunos cambios respecto al planteamiento inicial. Los acuerdos pactados en 1993 no podían ponerse en práctica sin conflicto, pues a cada paso el poder hegemónico se vio amenazado, al tiempo que las fuerzas políticas de oposición intervinieron decididas en tanto se vislumbró por primera vez en la historia de la entidad la posibilidad de fortalecerse y consolidar una posición en la estructura del poder local.

El primer acuerdo instaurado tras la etapa inicial fue el referido a la elección de los consejos ciudadanos. La creación de estas instancias había sido planteada en el marco de la reforma como un nuevo espacio de representación ciudadana que fungiera como ámbito de intermediación entre los ciudadanos y las delegaciones políticas.11 Los atributos conferidos incluyen de modo destacado la evaluación, la discusión y la presentación de propuestas en torno de los programas presentados por las delegaciones respecto a los asuntos de la ciudad o de sus jurisdicciones. En esta medida, no se trata de instancias destinadas a fungir como órganos de gobierno o administración sino, básicamente, a modo de espacios de intervención ciudadana con funciones de supervisión y formulación de propuestas.

El proceso para elegir estos consejos había sido previsto para junio de 1995; sin embargo, dadas las características de la coyuntura en que éste debía ser convocado —momento crucial en el desencadenamiento de la crisis económica posterior a las elecciones de 1994—, se convirtió en un factor de negociación por el partido en el poder.

La primera carta de negociación con los partidos opositores propuesta por el PRI en tal sentido fue el ofrecimiento de la elección directa del jefe del gobierno capitalino. Pero la propuesta no prosperó, pues las fuerzas opositoras advirtieron los motivos de la estrategia y rehusaron posponer la reforma. La negativa condujo entonces al tricolor a acudir a sus recursos tradicionales y, en uso de su posición mayoritaria en el Congreso, impulsó la primera reforma del Estatuto de Gobierno del DF, que ya había sido aprobado.

Mediante dicha reforma, el partido oficial logró sacar al resto de la contienda prevista para formar los consejos ciudadanos: introdujo en la Ley de Participación Ciudadana (1995) —la cual regularía la elección de los consejeros— una cláusula que restringe la participación de los partidos en esos comicios y cancela la posibilidad de que postulen candidatos propios.11 El PRI encaró así su primera gran contienda en este proceso; estableció condiciones que garantizaran la permanencia de su hegemonía.

Con todo, los avances más significativos de esta etapa se expresaron principalmente en la acreditación de la Asamblea Legislativa, la elección directa del jefe del gobierno (confirmada para 1997) y la aprobación de la Ley de Participación Ciudadana.

La reforma de 2015-2016

Tras casi tres años de arduos debates entre las fuerzas partidarias y el grupo gobernante, la reciente etapa de la reforma política del Distrito Federal se aprobó el 15 de diciembre de 2015. La iniciativa fue presentada por primera vez en noviembre de 2013 por el PRD, y se necesitaron diversos foros, intensos debates y complejas negociaciones entre las fuerzas partidarias para lograr su aprobación final por las Cámaras de Diputados, y de Senadores. Entre los cambios destacan los siguientes:

– El nombre oficial cambia de Distrito Federal a Ciudad de México.
– Las jefaturas delegacionales se convertirán en alcaldías, cada una de las cuales tendrá su cabildo, con 10 miembros.
– Igual que los municipios, las alcaldías tendrán sus cuerpos policiacos.
– La Asamblea Legislativa del Distrito Federal será ahora congreso local, facultado como el resto para aprobar o rechazar reformas constitucionales.
– La Ciudad de México ejercerá de manera autónoma su presupuesto.
– La Ciudad de México tendrá su Constitución, que deberá estar lista antes del 31 de enero de 2017. La asamblea respectiva estará compuesta por 100 diputados: 60 elegidos según el principio de representación proporcional (con posibilidad de candidaturas independientes); y 40, por diferentes poderes constituidos: 14 por la Cámara de Diputados, 14 por el Senado, 6 por el Ejecutivo federal y 6 por el jefe del gobierno de la Ciudad de México. Antes que la promulgue el Ejecutivo, al menos 17 legislaturas tienen que aprobar la reforma.

La nueva reforma aporta algunos beneficios potenciales y representa por ello un avance significativo en el proceso iniciado en el decenio de 1980: el reconocimiento de la autonomía del gobierno local respecto a la federación; la Ciudad de México contará con un marco legal soberano y de alto rango, expresado por primera vez en una Constitución local; las delegaciones políticas se convertirán en alcaldías, y ello abre camino para lograr un nuevo equilibrio del poder local; éstas tendrán más independencia en el manejo de sus recursos; y el nuevo Constituyente reviste facultades para legislar y establecer incentivos que modifiquen el esquema clientelista que sostiene el aparato político de la Ciudad de México.

La cereza del pastel, y por ello el logro más relevante del proceso, son la generación de un pacto social local y la redacción de una carta constitucional para la entidad.

memoria25838III. Las limitaciones de la reforma en curso

Pese a la aprobación de la reforma largamente esperada y a sus aportes significativos, éstos se encuentran circunscritos a un conjunto de condicionamientos que limitan de manera fuerte las expectativas condensadas.

Vale la pena poner de relieve primero que la redacción de la Constitución y la propuesta del texto sustantivo de ésta es facultad exclusiva del jefe del gobierno. En su calidad de propuesta, será debatida, votada y aprobada por un Constituyente con amplia mayoría partidaria, con fuerte intervención de los legisladores federales y con la participación de un porcentaje de ciudadanos elegidos de manera discrecional por los Ejecutivos federal y local. Para formular la propuesta constitucional, el jefe del gobierno capitalino ha convocado a 28 personalidades, provenientes de diversos estratos, grupos y ámbitos de la sociedad, por lo cual se reconoce la inclusión de cierta pluralidad en el ejercicio. No obstante, la selección ha sido igualmente arbitraria, sujeta a la voluntad unipersonal del Ejecutivo local.

De lo anterior, cabe destacar lo siguiente:

– Pese a que, como se mencionó, la reforma política fue desde su origen una demanda ciudadana, la inmensa mayoría de los capitalinos se encuentra excluida del proceso y tiene escaso margen de participación; numerosos individuos y agrupaciones legitimados, reconocidos y de larga trayectoria en la construcción democrática de la Ciudad de México han quedado fuera de la participación efectiva. El proceso se circunscribe a los contornos del sistema político y, en esta medida, a los ciudadanos miembros de los partidos políticos, con la excepción potencial de algún ciudadano que fuere incluido de manera discrecional por el Ejecutivo federal o el local para ser parte del Constituyente. Remárquese aquí la paradoja de que justamente en esta ciudad, reconocida y puesta de relieve en el ámbito nacional en las últimas décadas por su avanzada política de participación ciudadana (amplio menú de instancias, instrumentos, programas y normatividad para garantizar la participación), se restringa la intervención de los ciudadanos en un proceso democrático tan significativo para la vida pública local.

– La otra excepción en la integración del Constituyente la representan las candidaturas independientes, las cuales están en efecto formalmente “abiertas” a la ciudadanía no institucional: miembros de organizaciones civiles y sociales, de movimientos sociales, academia, intelectuales, artistas, periodistas, vecinos y colectivos juveniles, entre otros. Sin embargo, los requerimientos establecidos para hacerse viables (se exigieron 75 mil firmas sólo para ser registradas y entrar en la contienda), y resultaron fuertes condicionantes para la integración efectiva de los ciudadanos de la sociedad civil capitalina al proceso. Al cierre del periodo previsto lograron registro 38 ciudadanos, de los que sólo 8 fueron validados por el Instituto Nacional Electoral como candidatos independientes que participarán. Entre estos ocho destacan personajes ligados a grupos corporativos históricos en la ciudad, como los comerciantes ambulantes y los bomberos; empresarios (uno vinculado al pri/pvem y al Doctor Simi); un funcionario de la Policía Auxiliar capitalina; y dos profesores universitarios. Con esta “selección” se ratifica la exclusión del proceso de numerosos actores y grupos de la sociedad civil local que, en diversos momentos del proceso político de las últimas décadas, han protagonizado la construcción democrática en la ciudad.

– Respecto a la integración del Constituyente, menciónese la virtual exclusión que los diputados a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal donde, al menos potencialmente, están expresadas las fuerzas locales y las preferencias partidarias de los capitalinos. En cambio, de acuerdo con el esquema partidario ideado al efecto, se prevé una fuerte presencia en el Constituyente de los miembros del partido hegemónico a escala federal (PRI) y sus aliados, garantizada por la fuerte sobrerrepresentación alcanzada por él en el Congreso de la Unión en las elecciones de 2015. Hay posibilidades amplias de que las fuerzas partidarias con mayoría en el ámbito local no alcancen ésta en el Constituyente (Morena) y las federales (con baja representación local) garanticen esa presencia.

De acuerdo con este cálculo, el PRI podría llegar a tener 31 de los lugares y Morena 16, aun cuando en las pasadas elecciones capitalinas el primero ganó 17 por ciento de los puestos; y el segundo, 25 por ciento. Esta circunstancia pone nuevamente de manifiesto los lastres históricos con que cargan la democracia liberal y el sistema de representación, articulados ambos para garantizar la permanencia de las elites en los poderes del país y, en este caso, también en los de la capital. El esquema ideado para formar la Constituyente se inscribe sin duda en el mismo proceso, donde se pretende garantizar la permanencia del proyecto hegemónico nacional neoliberal y sostener el posicionamiento de la Ciudad de México como su pivote central, por su carácter estratégico en la economía y la vida política de la nación.

– A lo anterior se añade, en otra dimensión, la ausencia en el proceso constituyente de algún instrumento de democracia directa (vigente en la legislación local),13 como el referéndum, que garantizara en alguna medida la participación de la ciudadanía capitalina y legitimase así la aprobación de la nueva Constitución.

En función de lo expuesto, cabe destacar la relevancia del momento político actual en la Ciudad de México, del proceso de la reforma política en curso, pero también centrar la atención en las fuertes contradicciones que lo acompañan, las limitaciones de que es objeto y, por tanto, el desafío de mantenerlo vigente como proceso abierto y bandera permanente de los capitalinos hacia la construcción democrática de la entidad.


* Investigadora titular del Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades, Universidad Nacional Autónoma de México.

1 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 73, fracción VI.

2 A raíz de esta reforma se adecuó también la Ley Orgánica del Distrito Federal (1978), y se establecieron entonces ciertas instancias de participación ciudadana (vecinal) para la capital: las asociaciones de residentes y los comités de manzana, así como dos instrumentos importantes de democracia directa: el referéndum y la iniciativa popular.

3 Véase Álvarez, Lucía. La sociedad civil en la Ciudad de México. Actores sociales, oportunidades políticas y esfera pública, Plaza y Valdés/CEIICH-UNAM, 2004.

4 Véase Álvarez, Lucía. El Distrito Federal, sociedad, economía, política y cultura,CEIICH-UNAM, 1998, México.

5 Los resultados oficiales de estas elecciones otorgaron al candidato del pri (Carlos Salinas) 50.7 por ciento de los sufragios; al del fdn (Cuauhtémoc Cárdenas), 31.6; y al del pan (Manuel Clouthier), 16.8. Estos datos indicaban un fuerte ascenso de la votación en favor de los partidos de oposición y un notable descenso de la emitida para el oficial. Véase Aziz Nassif, Alberto; y Molinar, Juan. “Los resultados electorales”, en González Casanova, Pablo. Segundo informe sobre la democracia: México el 6 de julio de 1988, Siglo XXI, México, páginas138-171.

6 Ibídem, página 24.

7 Convocatoria para el segundo plebiscito ciudadano sobre la reforma política del Distrito Federal, diciembre de 1992.

8 Las nuevas atribuciones de la ardf se referían entonces básicamente a cuestiones como la aprobación anual de egresos, la revisión de la Cuenta Pública, la expedición de su ley orgánica, la expedición de las leyes orgánicas del Tribunal de Justicia del df y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, la presentación de iniciativas de ley ante el Congreso de la Unión o decretos en asuntos correspondientes al df y legislar en el ámbito local en materia de presupuesto y gasto públicos, administración pública local, servicios públicos, preservación del ambiente, prevención y readaptación social, desarrollo urbano y uso del suelo, transporte y tránsito, salud, turismo, desarrollo agropecuario, fomento cultural y función social educativa. Véase Álvarez, Lucía. Obra citada, 1998.

9 Ibídem.

10 Ibídem.

11 En julio de 1994, el Congreso de la Unión aprobó el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y, entre otros asuntos, se acordó la elección de consejeros ciudadanos para junio de 1995.

12 Véase Peschard, Jacqueline. “La reforma política del Distrito Federal después de 1994”, en Álvarez, Lucía (coordinadora). Participación y democracia en la Ciudad de México, páginas13 y 14, CEIICH-UNAM/La Jornada, 1997.

13 Véase Ley de Participación Ciudadana, 2010.