El lawfare puede definirse como una guerra centrada en el uso indebido de herramientas jurídicas para la persecución política; la aplicación de la ley como un arma para destruir al adversario político por la vía judicial-mediática. El concepto proviene del ámbito militar, donde se reconoce el uso de la ley como herramienta de poder blando para presionar a personas, grupos o Estados considerados como una amenaza a la seguridad nacional de Estados Unidos (EU).1 Desde hace décadas, la corrupción constituye una de esas amenazas a nivel internacional, y en el caso de América Latina, el Comando Sur advierte sobre este peligro inminente en la región.2
A partir de la megacausa judicial del Lava Jato en Brasil, que involucra a varias empresas estatales brasileñas y también a la translatina Odebretch, agencias de EU como el Departamento de Justicia y el Departamento del Tesoro, aparecen como impulsoras y/o asesoras privilegiadas en materia de anticorrupción, desempeñando un rol aparentemente legítimo y hasta el momento poco cuestionado. A eso se suman las voces expertas de think tanks y los medios de comunicación, que a partir de lo sucedido en Brasil han articulado diferentes relatos sobre la corrupción como principal problema de América Latina3, atribuyendo este mal especialmente a los gobiernos progresistas -debido a que aparentemente se valieron de un Estado ampliado no a favor de las mayorías, sino para enriquecer a grupos afines inmediatos.4
Uno de los objetivos poco visibles de este tipo de guerra sería promover un posicionamiento negativo sobre la intervención del Estado en la economía, lo público y la repolitización del Estado,5 en otras palabras, allanar el terreno o consolidar la vía neoliberal. Si se tiene en cuenta el proceso de lawfare en Brasil y el lawfare recargado en Ecuador6 articulados especialmente en torno a tramas de corrupción, se percibe que están asociados a una serie de intereses económicos y geopolíticos poco visibles a la opinión pública. En este esquema, las sanciones económicas, reconocidas formalmente como herramientas de poder blando y de lawfare,7 constituyen un arma poderosa para debilitar, desprestigiar o desestabilizar a gobiernos que promueven políticas de estatización y soberanía sobre recursos estratégicos, al presionar a empresas estatales, promoviendo en última instancia, su privatización.
El entramado entre organismos públicos y privados de EU dedicados a la lucha anticorrupción, incluyendo la imposición de sanciones, intenta reafirmar el rol de EU como potencia imperialista, facilitando el acceso a recursos estratégicos en particular en la periferia, a la vez que es útil (aunque de ningún modo suficiente) para su confrontación comercial a nivel global con China y otras potencias emergentes.
El lawfare como “lucha anticorrupción” y las relaciones centro-periferia
El proceso de lawfare no escapa a las relaciones asimétricas pautadas al menos desde la Segunda Guerra mundial, donde los países centrales, y en particular EU, organizaron una institucionalidad y una “legalidad internacional” que debe ser asumida por los países periféricos en caso de querer formar parte del sistema internacional.8 En este esquema, se evidenció que las definiciones y normas sobre aspectos básicos de las relaciones entre Estados y organismos no estatales quedaba en manos de un grupo de especialistas, e instituciones con influencia en la comunidad occidental, con capacidad de fomentar un consenso a favor o en contra de determinados problemas y el modo de resolverlos.9
Uno de esos temas es la corrupción, vinculada a la noción de democracias débiles o institucionalidades precarias, como tendencia inherente a los Estados periféricos, que entonces deben mostrarse receptivos ante la asesoría y la definición de parámetros de orden y legalidad definidas por los Estados centrales. Esto deriva de la noción subyacente de que la ley en los Estados periféricos, especialmente aquellos no alineados a EU, es menos objetiva, no neutral y suele estar “politizada”.10
A su vez, presume que en Estados como EU se cumple con los parámetros de calidad suficientes sobre prácticas anticorrupción, que le permite aspirar (e imponer) sus normas a nivel internacional, como es el caso de la Foreign Corrupt Practices Act (FCPA). Se trata de una ley en vigencia desde 1977, que permite juzgar actos considerados como corruptos en cualquier país (y que de algún modo afectarían la seguridad nacional de EU). Algunos especialistas advierten, no obstante, que EU tiene aún importantes deudas con las prácticas anticorrupción, y recogen pruebas que dan cuenta: a) del modo en que el gobierno participa activamente en la corrupción; b) del modo en que los altos niveles de gobierno participan en la corrupción en el ámbito privado, a sabiendas; c) del modo en que los que pagan sobornos influencian la toma de decisión en cuanto a leyes anti corrupción; d) del modo en que la sutil diferencia entre el gobierno y el sector privado permite influenciar las acciones en política exterior; e) y cómo el gobierno utiliza una retórica inconsistente cuando se refiere al pago de sobornos. También indican que tiende a reducirse la corrupción a la entrega de dinero en una maleta, cuando en las altas esferas, existen agentes de poder que promueven un tipo de corrupción mucho más sutil y difícil de detectar.11
A pesar de estos señalamientos, prevalece a nivel internacional la definición sobre actos de corrupción pautada desde EU y organismos internacionales y regionales, que organizan y asignan la asistencia bi o multilateral para las reformas y asesoría de aparatos jurídicos, sector de inteligencia y policía.12 Estos mecanismos, en determinado momento, pueden develarse como invasivos y vulnerar la soberanía, contribuir a cambiar el rumbo político de un país o a fortalecer una institucionalidad profundamente injusta y desigual.
El ejemplo más contundente es el del Lava Jato en Brasil, por el nivel de cooperación bilateral en la investigación. El Departamento de Justicia de EU afirmó: “Brasil se ha transformado en uno de los aliados más cercanos del Departamento de Justicia de EU en la lucha contra la corrupción (…) es difícil imaginar en la historia reciente una relación de cooperación mejor que la sostenida entre el Departamento de Justicia de EU y los fiscales brasileños”.13 Destaca que esta cooperación se llevó a cabo también por fuera de los acuerdos bilaterales, es decir, de modo ilegal. La imbricación de EU en la instrumentalización de la justicia con el objetivo de eliminar a Lula da Silva de la competencia electoral (como principal candidato del Partido de los Trabajadores) fue denunciada incluso por un grupo de congresistas estadounidenses.14 Es sugerente que a partir de los gobiernos de Michel Temer y Jair Bolsonaro, se procedió a la licitación de las reservas de hidrocarburos del PreSal, una de las más importantes del Atlántico Sur (hasta entonces bajo monopolio de Petrobras)15 y se multiplicaran exponencialmente los acuerdos de seguridad, desarrollo tecnológico y de inversión en infraestructura a nivel bilateral con EU. Se concretó la venta de la mayor parte de acciones de la empresa de aviación EMBRAER a la estadounidense BOEING. Se incluyó la posibilidad de acceso a la base de Alcántara (acceso negado durante la gestión de Lula da Silva) y se agregó a Brasil como aliado prioritario extra-OTAN.16
La “lucha anticorrupción” se extiende también a Ecuador. Al asumir Lenin Moreno, se aceleró un proceso de persecución política por la vía judicial que culminó en la sentencia, prisión y exilio del círculo de exfuncionarios y funcionarios afines a Rafael Correa. Se abrieron múltiples causas contra el exmandatario, incluido el Caso Sobornos, que lo sentencia a 25 años sin practicar la política en Ecuador. Este caso, surgió “después de que la Fiscalía iniciase la investigación en abril del 2019 tras una publicación periodística del portal Mil Hojas en la que se exponían los nombres en clave de los altos cargos y los empresarios supuestamente implicados”.17 Mil Hojas es una fundación que aboga por la “libertad de expresión”, financiada por la National Endowment for Democracy (NED), organismo bipartidista que depende de la USAID, del Departamento de Estado. En 2018 recibió 55 mil dólares.18 Durante las gestiones de Correa se redujo al máximo la presencia de USAID en el país. El gobierno de Lenin Moreno restituyó de inmediato esos vínculos.19 Algunos ejemplos: fueron renegociados 17 Tratados Bilaterales de Inversión que habían sido cancelados por Correa; en 2019 el Gobierno ecuatoriano aprobó una “nueva política económica” vinculada a un programa del Fondo Monetario Internacional (FMI), acordando la salida de Ecuador de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP). Se articularon nuevos acuerdos de asistencia para el desarrollo y asistencia militar, incluido un Memorando de Entendimiento para crear una unidad interinstitucional contra el lavado de dinero con apoyo de la Administración de Control de Drogas (DEA) y la Oficina de Asuntos Internacionales de Narcóticos y Aplicación de la Ley (INL). Se permitió acceso a la base de Manta para una misión cívico-militar.20
Las sanciones económicas en la lucha anticorrupción: el impacto geopolítico
En la lucha anticorrupción destaca el rol de la Oficina de Control de Activos Extranjeros (OFAC), del Departamento del Tesoro, que establece sanciones económicas unilaterales. Incluyen desde la penalización a personas y empresas, hasta el bloqueo de empresas estatales y economías enteras, bajo la presunción, más no las pruebas, de actos de corrupción. Por ejemplo, en mayo de 2015, el Departamento de Justicia cobró una multa de 8.9 mil millones de dólares a una sola institución financiera de Brasil, mientras que, en 2017, una sola corporación (ZTE Corporation) acordó en pagar 1.19 mil millones de dólares de multa por haber vendido productos a Irán, país sancionado por EU.21 Se trata de ganancias muy significativas para las arcas estadounidenses, al tiempo que contribuyen a presionar a favor de la hegemonía de EE.UU. en términos financieros y en el acceso a recursos estratégicos.
Por ejemplo, Donald Trump aplicó estas sanciones con mayor sistematicidad y regularidad que cualquiera de sus antecesores, emitiendo un récord de tres sanciones por día. Las utilizó para bloquear economías de Estados considerados una amenaza para la seguridad de EU (Irán, Venezuela, Cuba, Rusia, China). Con estos países son evidentes las diferencias políticas y también la disputa por recursos estratégicos (petróleo, oro, litio, etcétera) en un escenario caracterizado por un paulatino debilitamiento de la hegemonía estadounidense. Biden promete reforzar la lucha anticorrupción22 y el nuevo Secretario de Estado, Anthony Blinken estuvo en la sesión del Congreso donde se acordó que las sanciones contra países como Venezuela persistirán, pero acompañadas de asistencia humanitaria (una forma de intervención propia de los gobiernos demócratas).23
Soberanía y recursos estratégicos
Debe atenderse que el sector energético es el principal target de las sanciones económicas. Desde 2018, han aumentado las multas y procesamientos individuales, impulsados especialmente por el gobierno de EU para combatir la corrupción en las compañías energéticas más importantes de América Latina.24
El total de las penalidades impuestas por la FCPA aumentaron de 1.9 mil millones de dólares en 2017 a 2.9 mil millones en 2018, ínterin que incluye el arreglo de pago de multa de 1.8 mil millones por parte de la estatal de petróleos brasileña Petrobras. También hubo una mayor acción de la Securities and Exchange Commission (SEC) en contra de individuos, aumentando de 16 (2017) a 28 (2018) como resultado de supuestos casos de corrupción en la estatal de petróleo venezolana, PDVSA. En 2018, también se multó a individuos vinculados a la Empresa Pública de Hidrocarburos del Ecuador, PetroEcuador.
México es uno de los países con mayor número de sanciones impuestas a través de la FCPA, con 24 sanciones, después de Brasil que tiene 26.25 En efecto, el principal objeto de estas sanciones es el sector de hidrocarburos, en un contexto en el que el gobierno mexicano presiona por recuperar la soberanía energética. Un ejemplo: entre los casos que figura el de los sobornos de la empresa Vitol, pagados a funcionarios de Pemex entre 2015 y 2020.
Consideraciones finales
El lawfare forma parte de unas prácticas que tienden a reproducir las relaciones centro-periferia en una permanente disputa por proyectos de Estado y región que reivindican mayor soberanía y autodeterminación, frente al modelo neoliberal. Son un ejemplo del modo en que opera el gobierno estadounidense, principalmente a través del Departamento de Justicia, legitimado por mecanismos internacionales, acuerdos bilaterales y multilaterales, en un consenso de guerra contra la corrupción que es definida, diseñada y aplicada por los países centrales. Se ha instalado la presunción de que existe una inclinación “natural” a la corrupción en América Latina, sumada a la debilidad de las instituciones democráticas. No obstante, suele pasar desapercibida la arquitectura internacional asimétrica que legitima estos supuestos y las prácticas afines, así como aquellos intereses económicos y geopolíticos que subyacen a la parafernalia de los casos judiciales y su espectacularización en los medios de comunicación. Sin negar la existencia de la corrupción y la necesidad de combatirla, la guerra anticorrupción tal como viene pautada desde EU puede ser utilizada para facilitar o legalizar la injerencia no solo en cuestiones políticas sino en asuntos que afectan la economía y la disputa geopolítica.
Como parte del lawfare, las sanciones y penalizaciones impulsadas desde EU contra empresas estatales, tiene un impacto negativo tanto en la economía de los países (hay que pagar las multas), y sobre todo en los proyectos de estatización y recuperación de la soberanía. Se refuerza el consenso sobre la ineficiencia de lo estatal y su tendencia “natural” a la corrupción. Los gobiernos pierden credibilidad. Del otro lado, gracias a los mecanismos de colaboración planteados por la justicia de EU, las empresas responsables de repartir sobornos, luego de haber pagado la multa a ese mismo país, siguen operando y haciendo negocios.
Ante este escenario ¿qué impacto tiene en México la presencia permanente de EU, por medio de la USAID en el ámbito jurídico?26 ¿qué pasará con las sanciones a empresas petroleras vinculadas a Pemex y que parecen envueltas en casos de corrupción con la estatal?27 ¿Cómo afectará eso a la iniciativa del gobierno de AMLO del combate a la corrupción con una fiscalía recientemente cuestionada, en particular, a partir del caso Cienfuegos? ¿serán estrategias complementarias o la injerencia de EU, incluso aunque se limitara a las sanciones económicas, podría generar incredulidad en el gobierno, en las empresas del Estado y fomentar cierta desestabilización o el debilitamiento del gobierno?
NOTAS
* Investigadora del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) de Argentina; Coordinadora de la Unidad de Análisis Geopolítico y del Observatorio de Lawfare en el Centro Estratégico Latinoamericano de Geopolítica (CELAG). Especialista en relaciones de EE.UU. con América Latina.
1 Dunlap, Ch. (2009) “Lawfare: A Decisive Element of 21st-Century Conflicts?” Joint Force Quarterly, (54) 34-39 https://scholarship.law.duke.edu/faculty_scholarship/3347/
2 United States Southern Command: Command Strategy 2018, https://www.resdal.org/ultimos-documentos/usa-command-strategy.pdf
3 Romano, S.; García Fernández, A. y Lajtman, T. (2020) “Los Think Tanks de EE.UU. y ALC: definición de agenda y manufacturación de consenso”, en Romano, S. (comp.) Trumperialismo la guerra permanente contra América Latina. Madrid: CELAG-Mármol-Izquierdo, pp. 135-174
4 Lipton, D.; Werner, A. & Goncalves, C. (2017) Corruption in Latin America: Tacking Stock. FMI blog. https://blogs.imf.org/2017/09/21/corruption-in-latin-america-taking-stock/
5 Romano, S. & Díaz Parra, I. (2018) Antipolítica: neoliberalismo, realismo de izquierda y autoritarismo en América Latina. Buenos Aires: IEALC-Luxemburg.
6 Romano, S. y Vollenweider, C. (2020) “¿Lawfare o lawfear? La guerra judicial y el miedo” CELAG https://www.celag.org/lawfare-o-lawfear-la-guerra-judicial-y-el-miedo/
7 The Voice of America (24 enero 2017) “Lawfare could became Trump tool against adversaries” https://www.voanews.com/usa/lawfare-could-become-trump-tool-against-adversaries
8 Mutua, M. (2000) “What is TWAIL?” American Society of International Law (94)31-38.
9 Chomsky, N. y Herman, E. (2000) Los guardianes de la libertad. Crítica: Barcelona.
10 Irani, F. (2017) “´Lawfare, US military discourse, and the colonial and the constitution of law and war” European Journal of International Security, pp. 1-21
11 Koheler, M. (2015) “The Uncomfortable Truths and Double Standards of Bribery Enforcement”. Fordham Law Review (4)82: 526-527; 541.
12 Boron, A., Tirado, A; Lajtman, T.; García Fernández, A. y Romano, S. (2019) “EE.UU. y la asistencia jurídica para América Latina y el Caribe” CELAG, https://www.celag.org/eeuu-y-la-asistencia-juridica-para-america-latina/
13 González Calvet, M.; Reinikainen, P. y Ford, K. (2019) “Recent developments in Latin American anti-corruption enforcement” https://www.anti-corruption.com/2665346/recent-developments-in-latin-american-anticorruption-enforcement.thtml
14 TVN-2 (28 agosto 2019) “Piden al Departamento de Justicia de EEUU que aclare su rol en Lava Jato en Brasil” https://www.tvn-2.com/mundo/eu/Piden-Departamento-Justicia-EEUU-Brasil_0_5378462175.html
15 Romano, S. y Salas Oroño, A. (2017) “Brasil y el Cono Sur en la geopolítica estadounidense”. CELAG. https://www.celag.org/brasil-y-el-cono-sur-en-la-geopolitica-estadounidense/
16 Romano, S. (comp.) (2020), pp. 359-363.
17 El País (7 abril 2020) “La justicia ecuatoriana condena a Rafael Correa a ocho años de cárcel y a 25 de inhabilitación” https://elpais.com/internacional/2020-04-07/la-justicia-ecuatoriana-condena-a-rafael-correa-a-ocho-anos-de-carcel-y-a-25-de-inhabilitacion.html
18 Ver: https://www.ned.org/region/latin-america-and-caribbean/ecuador-2019/
19 Romano, S. (2020) “El lawfare en las relaciones de EE.UU. con América Latina” En Romano, S. (comp.) (2020), pp. 201-240.
20 Romano, S. (comp.) (2020), pp. 373-376.
21 McVey, Th. (2019) “U.S. Sanctions Laws: Dangers Ahead for Foreign Companies” Williams Mullen finding yes (law firm) https://www.williamsmullen.com/news/us-sanctions-laws-dangers-ahead
22 Romano, S.; García Fernández, A.; Lajtman, T. y Tirado, A. (2020) “Biden en América Latina: cambios y continuidades” CELAG https://www.celag.org/biden-en-america-latina-cambios-y-continuidades/
23 La Vanguardia (20 enero 2021) “Biden reconoce a Guaidó como presidente interino de Venezuela” https://www.lavanguardia.com/internacional/20210120/6185730/eeuu-venezuela-biden-blinken-trump-guaido-maduro-chavismo.html
24 Koukios, J.; Smithline, R.; Gomez Galvis, G. y Radzinschi, J. (2018) “Anti-Corruption in Latin America” https://latinlawyer.com/chapter/1177364/anti-corruption-in-latin-america
25 Romano, S. y Britto Londoño, R. (2021) “Ley anticorrupción de Estados Unidos y lawfare en América Latina” CELAG. https://www.celag.org/ley-anticorrupcion-de-estados-unidos-y-lawfare-en-america-latina/
26 Boron, A., et. al (2019); Proceso (2008) Editorial: “Reforma judicial con sello gringo” https://www.proceso.com.mx/nacional/2008/2/17/reforma-judicial-con-sello-gringo-1017.html
27 Infobae (3 diciembre 2020) “Red de sobornos en EEUU involucra a funcionarios de Pemex: Vitol conspiró en los gobiernos de Peña Nieto y López Obrador” https://www.infobae.com/america/mexico/2020/12/03/red-de-sobornos-en-eeuu-involucra-a-funcionarios-de-pemex-vitol-conspiro-en-los-gobiernos-de-pena-nieto-y-lopez-obrador/