La política de desarrollo urbano en el primer gobierno de la 4T: retos en materia de planeación y vivienda

Introducción

Este texto analiza brevemente las políticas de planeación urbana y vivienda del primer sexenio de la Cuarta Transformación (4T), contrastándolas con las tendencias neoliberales previas. El objetivo es identificar avances y desafíos en estas áreas, destacando cómo la 4T ha priorizado el papel rector del Estado y la participación ciudadana, bajo la premisa de “por el bien de todos, primero los pobres”.

A diferencia del enfoque neoliberal, que subordinó la planeación urbana a las necesidades del mercado, la 4T ha buscado erradicar desigualdades y fortalecer el mercado interno, posicionando al Estado sobre el mercado. Esto ha implicado cambios en la generación de políticas públicas: se fomenta el Estado planificador, se prioriza el interés público sobre el privado, se evita entender el territorio como una mercancía y se fomenta la participación ciudadana en la toma de decisiones.

Estas acciones buscan generar ciudades más inclusivas, garantizando el derecho a la vivienda digna y adecuada, así como el derecho a transformar la ciudad como obra humana. Aunque se han logrado avances, como la creación de instrumentos de planeación vinculantes y la reducción del rezago habitacional, persisten desafíos importantes, en torno a la necesidad de una planeación más crítica y emancipadora que responda a las necesidades profundas de las comunidades.

Planeación Urbana en México y sus Alcances en la 4T

Henri Lefebvre (1974) señaló que el espacio no solo es un lugar donde se produce, sino que también produce, crea y se recrea. Sin embargo, en el capitalismo, la planeación del espacio está supeditada a las necesidades del mercado, lo que genera crisis tanto en la producción como en la configuración del territorio. Esta dinámica ha llevado a una «anarquía en la producción del espacio», similar a las crisis económicas recurrentes descritas por Marx, donde la explotación de la fuerza de trabajo y la naturaleza han provocado una crisis civilizatoria. 

En México, como en la mayor parte de los países de América Latina, la planeación urbana ha estado históricamente influenciada por modelos europeos y estadounidenses, en una suerte de colonialismo intelectual que trata como universales a sus teorías para explicar realidades como objetivos homogéneos y de eficacia general (Pradilla, 2024) como el Plano Regulador y la Zonificación, que han servido más como herramientas de control que de planeación integral. Desde la década de 1940, la planeación urbana se ha enfocado en facilitar la industrialización y la expansión económica, priorizando las necesidades del mercado sobre las de las comunidades. Esto se intensificó durante el periodo neoliberal, donde el Estado se convirtió en un facilitador del mercado, delegando la provisión de infraestructura y servicios al sector privado.

En 1976, durante el gobierno de Echeverría, se promulgó la Ley General de Asentamientos Humanos, que buscó ordenar los asentamientos humanos en el país. Sin embargo, esta ley no contemplaba la escala metropolitana ni establecía zonificaciones por escala de planeación. Posteriormente, durante el gobierno de López Portillo, se creó la SAHOP (Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas), que tuvo como objetivo la planeación de centros de población, ecología urbana, equipamiento, suelo y vivienda.

No obstante, con la llegada del neoliberalismo en los años 80, la planeación urbana se subordinó a las necesidades del mercado, priorizando la privatización y la reducción del gasto público. Programas como «Ciudades Medias» y «100 Ciudades» reflejaron esta tendencia, donde la planeación urbana se limitó a regular el crecimiento de las ciudades sin una visión integral (Gutiérrez Chaparro, 2009).

En 2016, se reformó la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano (LGAHOTDU), estableciendo zonificaciones por escala de planeación y reconociendo la escala metropolitana. Esta reforma también introdujo la gobernanza neoliberal, involucrando a sectores privados, sociales y académicos en la toma de decisiones, aunque con limitaciones en su capacidad de voto.

Durante el primer gobierno de la 4T (2018-2024), se ha buscado reivindicar el papel del Estado en la planeación urbana, priorizando el interés público sobre el privado. Se han generado 242 instrumentos de planeación entre 2019 y 2023, beneficiando a 67 millones de personas y cubriendo cerca del 50% del territorio nacional. Estos instrumentos buscan regular la expansión urbana y proteger las áreas naturales, aunque aún persisten desafíos, como la falta de planeación en el 75% de los municipios del país.

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Gráfica 1. INSTRUMENTOS DE PLANEACIÓN GENERADOS EN EL PERIODO 2019-2023. 

 Fuente: SEDATU. Dirección General de Desarrollo Urbano, Suelo y Vivienda con información de la Dirección de Operación Urbana, al 31 de diciembre de 2023. 

Por otro lado, las zonas metropolitanas han cobrado importancia en México, especialmente desde la posguerra, cuando comenzó la expansión de los centros urbanos. En 2015, se identificaron 74 zonas metropolitanas, un 25% más que en el periodo anterior, debido en buena parte, al Fondo Metropolitano (FONMETRO), que incentivó a municipios a unirse a estas zonas para acceder a recursos.

Tras la desaparición del FONMETRO en 2020, se realizó un estudio exhaustivo basado en el Censo de Población y Vivienda 2020, identificando 48 zonas metropolitanas, 22 municipios metropolitanos y 22 zonas conurbadas. Este esfuerzo buscó delimitar técnicamente estas zonas, reconociendo su importancia social y territorial.

AÑO19601980199020002005201020152020
Zonas Metropolitanas1226375556597448
Municipios metropolitanos      22
Zonas conurbadas      22

Tabla 1. DELIMITACIÓN DE LAS ZONAS METROPOLITANAS. 

Fuente: Para 1960, Unikel, et al. (1978), El desarrollo urbano de México, México, El Colegio de México. Para 1980,  Negrete y Salazar (1986), «Zonas metropolitanas en México», Estudios Demográficos y Urbanos, vol. I, núm. 1. Para 1990, Sobrino (1993), Gobierno y administración metropolitana y regional, México, INAP. Para 2000, SEDESOL, CONAPO e INEGI (2004), Delimitación de las zonas metropolitanas de México, México. Para 2005, SEDESOL, CONAPO e INEGI (2007), Delimitación de Zonas Metropolitanas 2020, SEDATU, CONAPO, INEGI (2023). 

A pesar de los avances, la planeación urbana en México sigue enfrentando desafíos importantes. La falta de coordinación intergubernamental y la dependencia de modelos importados limitan su capacidad para garantizar condiciones de vida dignas. Además, la planeación urbana debe superar la fetichización de la ciencia y la técnica, que ha perpetuado un modelo excluyente y tecnocrático.

Es necesario replantear el papel de la planeación como una herramienta para la transformación social, reconociendo las limitaciones de la técnica y abriendo espacio para enfoques críticos y situados. La planeación emancipadora debe priorizar el bienestar colectivo sobre los intereses particulares, reconociendo las interdependencias entre espacios urbanos y rurales.

Los albores de la Política de Vivienda en la 4T

La vivienda es un elemento clave en la configuración de las ciudades, representando más del 70% del uso del suelo urbano. Sin embargo, lejos de facilitar el desarrollo, se ha convertido en un factor de desigualdad social y económica, como lo reconoce la ONU (ONU-Hábitat, 2020). En México, el artículo 4 de la Constitución establece que la vivienda es un derecho humano, aunque su implementación ha enfrentado desafíos significativos.

En las décadas de 1930 y 1940, el Estado adoptó un rol rector, promoviendo políticas que limitaban la especulación del suelo y fomentaban la provisión pública de vivienda. Durante el gobierno de Lázaro Cárdenas, se fortaleció la planeación urbana y se desarrollaron proyectos como el Centro Urbano Presidente Alemán (CUPA), un ejemplo de vivienda planeada centralizadamente. Este modelo se enfocó en nacionalizar el suelo, priorizar la provisión universal de vivienda y realizar una planeación centralizada para satisfacer necesidades colectivas por encima del mercado. Este tipo de acciones del Estado las podríamos tipificar dentro del Estado rector de la planeación, satisfactor de las necesidades colectivas. 

Durante la década de 1970, el Estado asumió un rol activo en la construcción de vivienda social. Bajo el gobierno de Luis Echeverría, se edificaron grandes unidades habitacionales como Tlatelolco y Nonoalco para sectores populares. En los años 1980, con el Fondo Nacional de Habitaciones Populares (FONHAPO), se fomentó la autoproducción habitacional financiada por el Estado. Un rol de Estado aún redistribuidor keynesiano en materia de vivienda. 

Las acciones que se generarían en este tipo de Estado estarían enfocadas en nacionalizar el suelo, para eliminar la especulación mediante la apropiación pública y/u otorgándolo directamente a las comunidades, para ser destinado a la vivienda; por otro lado, promover la provisión universal a la vivienda; una planeación más centralizada en la que se definían de manera clara las zonificaciones en las diferentes escalas, de manera vinculante y asumiendo una postura direccionada a las necesidades de la población y no los intereses del mercado. Imagen que contiene Interfaz de usuario gráfica

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Figura 1. PROCESO DE LA POLÍTICA NACIONAL DE VIVIENDA EN MÉXICO. 

Fuente: elaboración propia con base en diversas normatividades. 

Sin embargo, durante el periodo neoliberal, como se señaló, el Estado pasó de ser un interventor en materia de vivienda, a un facilitador del mercado. Esto llevó a la producción masiva de vivienda económica en las periferias urbanas, un modelo que predominó hasta la primera década del siglo XXI. La liberalización del suelo, iniciada en la década de 1990, ha permitido que el mercado inmobiliario y financiero determinen la oferta de vivienda, con el Estado funcionando principalmente como un subsidiador de las necesidades del mercado.

Durante estas décadas, el Estado dejó de construir vivienda social directamente, delegando esta tarea a desarrolladores privados, mientras que INFONAVIT y FOVISSSTE se concentraron en otorgar créditos. Entre 2000 y 2012, se promovió la construcción masiva de conjuntos habitacionales en periferias urbanas, con poca regulación en calidad y ubicación. Estas viviendas se mercantilizaron, priorizando el capital inmobiliario y fomentando la especulación del suelo, lo que resultó en dispersión urbana y desconexión de las unidades con equipamientos y servicios básicos.

Como ejemplo, se pueden citar las políticas del INFONAVIT en los 2000, que privilegiaron créditos masivos para desarrolladores privados, lo que derivó en una crisis de vivienda abandonada por falta de conectividad y servicios (actualmente se habla de 600 mil viviendas abandonadas contabilizadas parcialmente por INFONAVIT, y que recientemente se ha identificado que están ocupadas por familias que no son sus propietarias. Mientras que se contabilizan 6 millones de viviendas deshabitadas por el INEGI, 2020). Los subsidios federales se orientaron hacia constructoras e instituciones hipotecarias, enfocándose en vivienda media y alta, ignorando el desarrollo territorial y la provisión de servicios públicos (Correa, 2014). Este modelo refleja un Estado neoliberal que mercantilizó la provisión habitacional, favoreció la desregulación inmobiliaria y la urbanización especulativa.

Durante el sexenio 2000-2006, se impulsó la oferta inmobiliaria mediante créditos para la adquisición de vivienda nueva, construyéndose cerca de 1.8 millones de viviendas, la cifra más alta hasta ese momento. En el siguiente sexenio (2006-2012), se mantuvo y fortaleció este sistema crediticio, consolidando la producción de vivienda como un catalizador de la economía nacional.

En 2014, con la publicación del Programa Nacional de Vivienda 2014-2018, se intentó frenar la expansión urbana mediante la redensificación de las áreas centrales. Este enfoque, extraído del modelo chileno de atención a la vivienda, continuó con la focalización los subsidios para grupos vulnerables, se fomentan los financiamientos a derechohabientes y se entiende a la vivienda como motor de la economía buscaba facilitar el proceso de acumulación, concentración y centralización del capital, beneficiando principalmente al sector inmobiliario y a la industria de la construcción. Como resultado, se generaron desarrollos habitacionales en las periferias de las ciudades, destinados a población de bajos ingresos, mientras que las áreas centrales se reservaron para grupos de mayores ingresos. Este desarrollo geográfico desigual exacerbó las desigualdades sociales y económicas.

Las políticas de redensificación, implementadas durante los gobiernos de Calderón y Peña Nieto, buscaron aprovechar el suelo urbano escaso y aumentar la densidad poblacional en las ciudades, a través de la llamada ciudad compacta. Sin embargo, estas políticas no lograron abordar las necesidades reales de la población, especialmente de los sectores más vulnerables.

Mientras, el concepto de «vivienda digna y decorosa», establecido en la Constitución, ha sido difícil de materializar, por la ambigüedad que puede generar en su interpretación, el rezago habitacional, que caracteriza a las viviendas en situación de precariedad, se convirtió en un indicador clave para evaluar la política de vivienda en México. Según CONAVI, una vivienda está en rezago habitacional si cumple al menos una de las siguientes condiciones: sus elementos básicos (paredes, techo o pisos) están construidos con materiales inadecuados, carece de excusado, o sus habitantes viven en hacinamiento (2.5 o más personas por cuarto).

El rezago habitacional se distribuye de manera desigual, tanto territorialmente como entre diferentes grupos socioeconómicos. Las acciones del gobierno son fundamentales para reducir esta desigualdad, aunque en muchos casos los subsidios otorgados no han sido suficientes para abordar el problema de manera efectiva.

Con la llegada del gobierno de la 4T en 2018, se buscó reivindicar el papel del Estado en la producción de vivienda. En 2019, se reformaron la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y la Ley de Vivienda, otorgando a la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU) la responsabilidad de conducir, coordinar y evaluar la Política Nacional de Vivienda.

Bajo esta nueva política, se priorizó la reducción del rezago habitacional, especialmente en las regiones más vulnerables, como el sur-sureste del país. Se implementaron programas focalizados para mejorar las condiciones de vivienda en estas áreas, aunque los resultados han sido mixtos.

Para que la vivienda sea verdaderamente un derecho humano, es necesario que el Estado asuma un papel rector, priorizando el bien común sobre los intereses privados. Esto implica integrar la vivienda en la planeación del territorio, enfatizar su carácter de derecho y no de mercancía, y separar el financiamiento de los subsidios para evitar la dependencia del mercado.

Además, es crucial abordar el rezago habitacional de manera integral, considerando las necesidades específicas de cada región y grupo socioeconómico. Esto requiere no solo de subsidios, sino también de políticas que promuevan la autoproducción de vivienda y la participación comunitaria en la toma de decisiones.

Mapa 1. REZAGO HABITACIONAL Y LAS ACCIONES EMPRENDIDAS POR LA CONAVI. 

Fuente: CONAVI y Sistema Nacional de Información e Indicadores de Vivienda, SEDATU.

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Como se señaló, la política de vivienda en México ha estado marcada por la mercantilización y la desigualdad, especialmente durante el periodo neoliberal. Aunque el gobierno de la 4T ha buscado reivindicar el papel del Estado y reducir el rezago habitacional, aún queda un largo camino por recorrer para garantizar el derecho a una vivienda digna para todos.

Para operativizar este derecho, actualmente se han utilizado los siete elementos señalados por ONU-Hábitat: seguridad de la tenencia, ubicación, accesibilidad, habitabilidad, asequibilidad, adecuación cultural y disponibilidad de servicios, materiales, instalaciones e infraestructura, retomando algunos elementos de organismos internacionales que buscan también implementar su agenda. Sin embargo, no hay claridad de lo que significan estos elementos de manera clara desde las necesidades específicas de las comunidades mexicanas. 

Esta política focalizada, ha dado resultados favorables en los últimos años en todo el país reduciendo en 3.3 puntos porcentuales en esta administración. Del total del país, solo Aguascalientes y Durango no presentaron disminución del rezago en su parque habitacional, lo que evidencia la relevancia, en este primer momento del proceso, de focalizar las acciones en los estados con mayor vulnerabilidad en materia de vivienda.  

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Gráfica 2. REZAGO HABITACIONAL DEL 2008-2022 Y REZAGO POR ENTIDAD FEDERATIVA 2018–2022

Fuente: SEDATU. Dirección General de Desarrollo Urbano, Suelo y Vivienda con información de INEGI. Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH).

Por otro lado, la tendencia a favorecer el mercado en materia de vivienda ha resultado en una gran parte de la superficie urbana en condiciones de precariedad habitacional y riesgo estructural. Esto se debe a que muchas comunidades han tenido que recurrir a la autoconstrucción de viviendas, sin planeación progresiva ni asistencia técnica o financiera. La autoconstrucción, como forma de subsistencia para el proletariado y el ejército industrial de reserva, ha sido la única alternativa para muchas familias que no pueden acceder al mercado formal de vivienda. Este fenómeno es una característica estructural del capitalismo dependiente en América Latina (Pradilla, 1983).

La autoproducción de vivienda, que difiere de la autoconstrucción en que implica una mayor autonomía en la gestión del suelo y la distribución de la vivienda, surge como un proceso de abandono del Estado a la población que no tuvo acceso a la vivienda, pero también como un acto de resistencia ante un sistema que no considera las necesidades de habitabilidad de la población además de ser una forma muy orgánica de generar el resguardo por parte del ser humano. 

Según datos del CONEVAL (2018), casi 7 de cada 10 viviendas en los centros urbanos son autoproducidas. Esto refleja que la mayoría de las familias, debido a sus condiciones económicas, no pueden acceder al mercado formal y optan por construir, ampliar o reparar sus viviendas de manera gradual, administrando sus recursos y mano de obra. La autoproducción no solo elimina intermediarios, sino que también genera una derrama económica significativa, representando cerca del 3% del PIB nacional (INEGI, 2020).

En México, ejemplos como el desarrollo de Palo Alto en la Ciudad de México, que coexiste con las construcciones de lujo de Santa Fe, muestran cómo las comunidades resisten a la especulación inmobiliaria. Además, existen experiencias de cooperativas de vivienda en todo el territorio, que operan de manera autogestiva, reivindicando el derecho a transformar la ciudad.

Retos para la Planeación y la Vivienda

El nuevo paradigma de vivienda que se ha generado a partir de 2018 al iniciar el primer gobierno de izquierda de nuestro país, ha generado evidentes avances disminuyendo el rezago habitacional de 9.4% viviendas con rezago en 2018 a 8.9% en 2022, que representa 2.8 millones de personas; casi 2 millones de personas han dejado de vivir con carencia por calidad y espacios en su vivienda y casi 1.5 millones de personas dejaron de presentar carencia por acceso a los servicios básicos en su Vivienda. Sin embargo, aún hay mucho qué trabajar en materia de acceso a la vivienda y derecho a la ciudad. 

La consolidación del papel rector del Estado es fundamental para avanzar en una planeación urbana que priorice el bienestar colectivo sobre los intereses del mercado. El Estado debe actuar como redistribuidor de la riqueza, garantizando mejores condiciones de vida en las ciudades, promoviendo el transporte público, frenando la especulación y evitando la gentrificación. A pesar de impulsar los programas y planes de desarrollo urbano en todas las escalas, solo el 25% de los 2,471 municipios en México cuentan con instrumentos de planeación vigentes y de los instrumentos financiados por el gobierno federal, un alto porcentaje no se han publicado ni registrado, lo que les quita el carácter vinculante, por lo que corren el riesgo de caer en letra muerta y que los recursos invertidos por el gobierno federal y esfuerzos locales, no tengan resultados en materia de ordenamiento del territorio y el desarrollo urbano. 

Por otro lado, la planeación del desarrollo urbano, además seguir las pautas de las teorías y agendas de organismos internacionales, sigue estando influenciada por los vaivenes económicos y la defensa contra los grandes capitales, lo que dificulta una planeación efectiva y de largo plazo. Además, es necesario pensar en la planeación regional y metropolitana como un todo, reconociendo la interdependencia entre ciudades y espacios naturales y no planear territorios abstractos. 

En términos de gobernanza, es crucial profundizar una democracia participativa que permita a las comunidades tomar decisiones conjuntas con los servidores públicos. Se requiere, también, una mejor coordinación intergubernamental para homologar normativas y trabajar por el bien común, atendiendo las especificidades de cada comunidad.

En materia de planeación a mediano y largo plazo, los institutos de planeación enfrentan desafíos en su financiamiento y autonomía técnica. Es esencial que estos organismos no estén sujetos a intereses particulares y que su planeación esté basada en el beneficio colectivo, reduciendo las brechas de desigualdad y promoviendo el acceso al derecho a la ciudad.

Es necesario replantear las políticas habitacionales, priorizando el bienestar colectivo sobre los intereses del mercado y promoviendo un enfoque inclusivo y participativo, dejando atrás el modelo chileno en materia de atención a la demanda de vivienda que la mercantiliza y sujeta a la especulación del mercado inmobiliario. Solo así se podrá avanzar hacia un modelo de vivienda que responda a las necesidades reales de la población y garantice el derecho a la ciudad para todas y todos.

Las recientes atribuciones otorgadas a la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU) en 2019 que buscan reivindicar el papel del Estado en la producción de vivienda. Sin embargo, esto implica una serie de retos, como la coordinación con otros organismos nacionales y la complejidad de la gobernanza en materia de vivienda que compatibilice los diversos intereses privados, sociales y públicos. El Estado debe posicionarse como rector de la planeación, dando voz a los sectores más vulnerables que han sido excluidos del acceso a una vivienda digna.

Es necesario reorientar y/o replantear los indicadores utilizados para evaluar la política de vivienda, como el rezago habitacional y la vivienda adecuada que a menudo no consideran aspectos culturales y locales y las particularidades del territorio. Además, se deben reapropiar términos y prácticas como la autoproducción de vivienda y la redensificación de las ciudades, reconstruyendo políticas que beneficien a la población excluida.

En suma, revertir los efectos de la colonización en los procesos de planeación y generación de vivienda es fundamental para cambiar la tendencia actual. La gentrificación, la especulación del suelo y la falta de participación ciudadana son problemas que deben abordarse para garantizar el derecho a la vivienda y a la ciudad.

Conclusiones

Las acciones emprendidas por el gobierno de la 4T en materia de planeación y vivienda han logrado avances importantes, como la generación de instrumentos de planeación vinculantes y la redistribución de beneficios a la población más vulnerable, así como la disminución del rezago habitacional y carencias en la vivienda. Sin embargo, persisten desafíos significativos, como la dependencia de modelos importados, la falta de una visión de largo plazo, la fortaleza del Estado en la planeación y el impulso a la autoproducción de la vivienda y modelos autogestivos de producción del hábitat. 

La planeación urbana debe superar las inercias del pasado y priorizar el bienestar colectivo, reconociendo las necesidades específicas de cada región. En materia de vivienda, es crucial avanzar hacia un modelo que garantice el acceso a una vivienda digna para todos, promoviendo la participación ciudadana y la inclusión social, evitando la mercantilización de la vivienda y especulación del suelo. Solo así se podrá construir un futuro urbano más justo y equitativo.

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