La Constitución de la Ciudad de México (CCM) es una mezcla de ley fundamental, declaración de principios y programa de gobierno. No sólo prescribe derechos y sus garantías –muchos de ellos diferidos y de logro gradual, aunque sin fechas– y define el sistema político sino, también, incluye principios y metas muy generales, así como definiciones sociológicas y filosóficas.
Esta nueva Constitución se caracteriza por la introducción de varios derechos que no se encuentran expresamente en el orden jurídico nacional, no sólo fundamentales sino también de otro carácter. Mas también crea instituciones y procedimientos para hacer valer los derechos conferidos, entre ellas la acción ciudadana de inconstitucionalidad y la acción de protección efectiva de derechos, con resolución inmediata de parte de jueces de tutela.
Sin embargo, en materia del sistema político, la nueva Constitución no modifica el presidencialismo ni fortalece el Congreso, más allá de que el jefe del gobierno se encuentra obligado a comparecer ante el Poder Legislativo. En cuanto a las alcaldías, debido al contenido de las disposiciones constitucionales federales, se mantiene el criterio de contar con instancias locales que no son ayuntamientos sino que los nuevos concejos funcionarán sólo como órganos de control, escenario deliberativo e instancia para sancionar proyectos presupuestales.
La forma en que se integró la Asamblea Constituyente arrojó una falsificada relación de fuerzas como consecuencia de la presencia de 40 legisladores, de un total de 100, que no fueron elegidos sino nombrados por los poderes establecidos, introduciendo un inaudito elemento antidemocrático de ilegitimidad. Además, todas las resoluciones tuvieron que ser tomadas mediante una mayoría de dos tercios, lo cual hizo aún más complicada la lucha parlamentaria.
La Constitución tiene 427 mil caracteres con espacios, equivalentes a 237 cuartillas con 64 mil 672 palabras. Su extensión, la mayor en el país, es consecuencia de su diseño, el cual la convierte en un documento de difícil manejo debido al sistema de exposición, ya que con frecuencia un mismo tema está presente en varios lugares. El texto se caracteriza por ser repetitivo y en ocasiones farragoso, pero sus mayores problemas son las contradicciones que contiene, algunas de las cuales se abordarán en el presente artículo.
La ccm incluye dos concepciones diferentes y contradictorias sobre los derechos. Por un lado, se declara “la dignidad humana” como principio rector supremo y sustento de los derechos humanos. Con esto se asume que los derechos son naturales, provienen de un carácter humano definido antes. Por otro lado, al referirse a los fines de la “soberanía”, se proclama como objeto de ésta “preservar, ampliar y garantizar los derechos humanos y el desarrollo integral y progresivo de la sociedad”, con lo cual se refleja una concepción de los derechos como conquistas, como productos históricos de la lucha política.
Se prescribe la existencia de figuras de democracia directa y participativa (se crean los instrumentos democráticos de referéndum, consulta popular, iniciativa ciudadana, consulta ciudadana y revocación de mandato), pero la forma de gobierno no se define como participativa sino sólo bajo la conocida fórmula de “republicana, representativa, laica y popular”. Sin embargo, como parte del “sistema” sí se agrega el concepto “participación social”, y como elemento del “ejercicio del poder” se introduce el término “democracia directa, representativa y participativa”.
Dice la Constitución que “la sustentabilidad de la ciudad exige eficiencia” y que de “ello dependen su competitividad, productividad y prosperidad”, pero dos artículos más abajo agrega como “principio” la “defensa del Estado democrático y social”. De esa forma se reproduce, aunque sin definición, el término de “competitividad”, tomado del artículo 25 de la Constitución federal, pero al mismo tiempo se incluye el concepto de “Estado democrático y social”, el cual no proviene de la Carta Magna. En esta revoltura política, la derecha ha admitido el Estado social, mientras la izquierda ha asumido la “competitividad” como parte del artículo 1o. que define la entidad.
En el artículo 3o. hay un pronunciamiento a favor de “la más justa distribución del ingreso”, dejando de lado el hecho de que ahora es injusta. Mas para proseguir el cuadro contradictorio, se proclama “el respeto de la propiedad privada”, con lo cual se va mucho más lejos que el artículo 25 de la Carta Magna, donde se habla de apoyar “empresas de los sectores social y privado”, y se postula el mandato de alentar y proteger “la actividad económica que realicen los particulares”. Todo ello no parece refutar el artículo 27 de la misma Constitución federal, que reivindica la propiedad originaria de la nación sobre la tierra y las aguas, así como la capacidad exclusiva de ésta de constituir la propiedad privada sobre esos bienes. Tampoco contradice ese artículo 25 la declaración del 27 de la Constitución federal: “La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público”. Sin embargo, el texto de la ccm que prescribe el “respeto de la propiedad privada” es ya otra definición ideológica y también otro compromiso político que, además, podría crear problemas adicionales a los existentes, en especial cuando se requiera hacer expropiaciones, ya que éstas, evidentemente, no respetan la propiedad privada sino la eliminan.
Entre el manojo de contradicciones de la CCM se encuentra una que tiene carácter de acotación estructural de derechos sociales: el límite para hacerlos efectivos es el “máximo de recursos públicos” de que dispongan las autoridades. La cuestión debió ponerse al revés: los poderes públicos deben asegurar los ingresos necesarios para garantizar los derechos constitucionales. Pero, con el anclaje de “recursos disponibles”, no habrá derecho social alguno que pueda ser efectivamente reclamado.
Como prevención del anclaje, se establece, en el mismo artículo 5o., que en contextos de “limitaciones graves de recursos”, se optará por programas específicos y económicos que permitan salvaguardar “los niveles esenciales de los derechos”. Pero ¿cuáles podrían ser éstos, digamos, en la educación básica? Con “limitaciones graves de recursos”, ¿quiénes tendrían acceso y quienes no al ejercicio de derechos sociales? Quizá la nueva Constitución se refiere a fenómenos existentes como el que se observa en la atención médica. Podemos ahora observar que a los más pobres no se proporciona atención médica de todas las enfermedades; es decir, en realidad no se cubren todos los “niveles esenciales”.
Es conocido que no todos los derechos aceptados son alcanzables para todos, ni sus garantías operan siempre, pero una carta fundamental no debería ponerles un tope ni declararlos en estado de “nivel esencial”. Las constituciones abren un espacio de lucha social, pero la recién aprobada en la Ciudad de México pretende cerrarlo, pues limita de por sí la efectividad de los derechos.
La CCM crea el Sistema Integral de Derechos Humanos, el cual contará con un comité formado por representantes de la Jefatura del Gobierno, el Congreso, el Poder Judicial, el Cabildo, cuatro personas de la sociedad civil, tres más de las instituciones de educación y la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México.
Está de moda abordar grandes problemas a través de articulaciones formalistas de diversas entidades públicas, llamadas “sistemas”. La CCM tiene varios. Mas en el plano de los derechos humanos, esto lleva a confusiones. La Constitución federal dice en el artículo 1o. que todas las autoridades están obligadas a promover, respetar, proteger y garantizar tales derechos. No se requiere por tanto ningún “sistema”, pues ya está previsto en la Carta Magna, sin burocracias adicionales. Además, la CDH de la Ciudad de México es el defensor del pueblo y tiene carácter muy especial en cuanto a su independencia, por lo cual es del todo inconveniente que forme parte de estructuras gubernamentales. Para propiciar una intervención ciudadana en sus tareas, la CDH cuenta con su consejo, integrado por personas designadas por el Congreso y sin retribución.
Asimismo, si ya se confiere a la Comisión de Derechos Humanos la capacidad de recurrir a la nueva sala constitucional cuando la autoridad no acepte su recomendación (innovación que deberá llevarse cuanto antes a todos los estados y la federación), entonces ¿qué objeto tiene crear un “comité” a cuya mesa estarán sentados los mismos demandados por la CDH?
En un sentido contrario a la tendencia de crear sistemas inoperantes y simplemente burocráticos, la CCM crea instancias nuevas para defender derechos, tanto en forma individual como colectiva. Así, se han creado instituciones: la acción de protección efectiva de derechos y el juicio de restitución obligatoria de derechos humanos.
Estos instrumentos se procesarán en juzgados especializados y en la Sala Constitucional del Tribunal Superior de Justicia. Respecto a esta última, una de las muchas propuestas previas consistía en crear un tribunal constitucional de derechos como órgano especializado del Poder Judicial de la ciudad, con su organicidad e independencia, pero la Constituyente prefirió innecesariamente formar una sala en un tribunal viejo no acostumbrado a garantizar los derechos humanos.
La nueva Constitución habla del derecho de cada persona a “actuar de acuerdo con sus convicciones éticas”. Este elemento, incluido en la parte relativa a la libertad de creencias (artículo 6.I.) y aparentemente inocuo, podría ser materia de incontables controversias no producidas en el país durante décadas. Un profesor que imparta religión o ateísmo estaría “actuando” de acuerdo con sus convicciones éticas, pero la escuela ya no sería laica. Podría haber otros ejemplos en el campo de la medicina y otras profesiones, así como respecto a las obligaciones constitucionales de toda persona. Las creencias son absolutamente libres en un sistema jurídico sin tribunales de conciencia. La Constitución federal prohíbe la discriminación por las opiniones, por lo cual no se legisla en realidad sobre el libre pensamiento sino acerca de las libertades de expresión y de difusión de las ideas por cualquier medio; es decir, del pensamiento. Pero ahora se habla de la libertad de cada persona de actuar “conforme a sus convicciones éticas” y, por tanto, nunca en contra de ellas, lo cual ya sería diferente de la libertad de manifestar y difundir dichas convicciones.
“Queda prohibida la criminalización de la protesta social y la manifestación pública”, dice la ccm. Indica también, pero en el apartado de libertad de expresión (7.C.4), que “la protesta social es un derecho individual y colectivo que se ejercerá de manera pacífica sin afectar derechos de terceros”. Aquí se entiende por “social” sólo el tema, como las reivindicaciones laborales, agrarias o estudiantiles. Así ubicada la cuestión, ¿sólo se trata de protestas y no de actos masivos de difusión de ideas o convocatorias? ¿Por qué no se agregó el concepto de “protesta política”? Enseguida se repite el requisito de expresión pacífica, el cual está en la Constitución federal, pero se agrega “sin afectar derechos de terceros”, lo que no se encuentra en la Carta Magna en referencia a las peticiones, protestas y manifestaciones, sino a la libertad de expresión y de difusión de las ideas; es decir, del contenido del discurso, pero nunca de la realización de actos colectivos como reuniones y manifestaciones públicas. Confundir estas últimas con la libertad de manifestación de ideas y su difusión no podría tener otro propósito que abrir resquicios para limitar la libertad del uso del espacio público para realizar marchas con el argumento de que, por su contenido, se afectarán “derechos de terceros”.
Ahora bien, si la movilidad supone un derecho, resulta inevitable que toda manifestación de cierto tamaño afecte en algo a otras personas, en alguno de sus derechos, lo que literalmente significaría que las manifestaciones, en especial las mayores, pudieran ser impedidas por la autoridad.
En el derecho a la información se toman textos vigentes (7.D.), pero no se hace lo mismo con el de difusión por cualquier medio, introducido recientemente en el artículo 7o. de la Constitución federal. Esta omisión no es menor porque la libre difusión abarca la prensa y los medios modernos de comunicación social.
El derecho a la educación también está tratado en forma contradictoria. Primero se refiere a ésta “en todos sus niveles” (8.1), pero luego, como “derecho universal”, se limita a la obligatoria que abarca hasta el bachillerato (8.2). Cuando se aborda más adelante (8.B.3) en forma suelta el tema de las becas (“apoyos materiales educativos”), tampoco se incluye la educación superior. Luego, en un giro inexplicado, el derecho de los adultos a la educación se confiere sólo hasta la secundaria.
En cambio, la nueva Constitución avanza respecto de la federal cuando establece que “toda educación pública” será gratuita. Esto es diferente del actual precepto del artículo 3o. de la Carta Magna, el cual limita la gratuidad a la educación que “imparta el Estado” y luego señala que éste “impartirá” educación desde preescolar hasta media superior y sólo “apoyará” la educación superior.
Sobre el ingreso, la nueva carta habla del derecho a un “mínimo vital” (9.A.2) “para asegurar una vida digna en los términos de esta Constitución”. Sin embargo, el concepto no se encuentra definido: no hay “términos”.
Respecto a la salud (9.D.1), la Constitución declara que a nadie será denegada la atención médica de urgencia, lo cual se hace necesario en un sistema de derechohabientes, como el mexicano, pero mantiene la ausencia del derecho universal porque reduce a las urgencias el derecho a la salud.
En relación con la vivienda, no se aprecia ningún cambio, pues no se aceptó la propuesta de que las familias adquirieran el derecho a tener aquélla si cumplían el requisito de haber residido en la ciudad durante determinada cantidad de años y estar fuera de los institutos de vivienda con el sistema de cotización.
En cuanto al agua, se declara que ésta “será pública y sin fines de lucro”, y en otra parte se prohíbe su privatización, todo lo cual brinda un elemento de certeza en el debate sobre el líquido. Sin embargo, en la mencionada prohibición no fueron incluidos expresamente la administración, la distribución al usuario y el cobro, donde radica la más enconada polémica.
Aunque la Constitución habla (10.B.5.b) de un “seguro de desempleo”, en realidad define ayudas por tiempo limitado para desempleados, como funciona actualmente, pero sin que se constituya un fondo social de aseguramiento que pudiera cubrir el riesgo del desempleo.
La flamante Constitución, por vez primera, reconoce el trabajo en el hogar, pero de ahí no deriva derecho alguno (10.B.5.f).
Un precepto que pudo ser de importancia se mediatizó en el mismo texto constitucional: el derecho de los trabajadores de aprobar sus contratos colectivos y elegir a los líderes sindicales (10.B.8) mediante “voto personal, libre y secreto”, aunque sin mencionar el carácter directo y universal de dicha votación. Esta omisión se explica en la última parte del precepto, el cual especifica que “para la elección de dirigentes, los estatutos sindicales podrán fijar modalidades procedimentales aplicables a los respectivos procesos” (10.B.8). Esto significa que no hay nada nuevo.
Un elemento en verdad nuevo prescribe que la administración de los contratos de trabajo y de las condiciones generales se encuentra a cargo de todos los sindicatos existentes en proporción al número de sus integrantes. Esto supone que no hay legalmente sindicato único ni se puede excluir a los demás de la contratación colectiva y de la administración del contrato.
La nueva Constitución reconoce la pensión no contributiva para los adultos mayores, con carácter universal, con lo cual un programa social ampliamente acreditado se convierte en un derecho constitucional (11.F.).
En el artículo 11.7. se habla de “grupos de atención prioritaria”. En ese concepto, en el Apartado C, se abordan los derechos de las mujeres. Aunque el texto no abunda en ellos sino sólo señala algo sobre la condición de las mujeres, el gran problema es que se les considera un “grupo”, cuando se trata de la mitad de la humanidad. Además, se les sitúa como un “grupo de atención prioritaria”; es decir, que se “debe atender” antes que a otros, sin saberse cuáles son. En esa madeja de confusiones, fallos e impertinencias, se tiene como resultado que, como dice el texto, para “erradicar la discriminación, la desigualdad de género y toda forma de violencia contra las mujeres”, en realidad se minusvalora a éstas al declarar que forman “un grupo de atención prioritaria”: se les considera igual que antes.
En línea con los derechos civiles de las personas comprendidas en las siglas LGBTTTI, la Constitución reconoce su libertad para formar sus familias y gozar de los derechos y beneficios que tienen todas las demás. Éste es un precepto coherente con el matrimonio con derechos plenos entre personas del mismo sexo incorporado en las leyes locales y confirmado por la Suprema Corte de Justicia.
El artículo 57 define pueblos y barrios originarios como los integrados por los descendientes de los habitantes previos a la Colonia que conservaron sus instituciones y cosmovisión. Sin duda, hay pueblos y barrios indígenas en la Ciudad de México, y deben tener derechos como tales, pero la Constitución crea un debate sobre un requisito hasta ahora inexistente: conservar sus instituciones anteriores a la Conquista y su cosmovisión también anterior. Esto parece más bien un obstáculo porque no es posible probar tales extremos: han pasado casi cinco siglos desde la caída de Tenochtitlán.
En el tema indígena, tratado con extensión, se introducen aspectos polémicos, entre ellos las políticas tendentes a separar a la población indígena de la que no lo es mediante la creación de instituciones sólo para indígenas, incluidas escuelas, y la asignación de funciones agrarias a autoridades tradicionales aunque no sean las regidas por la ley federal de la materia.
Se define la autonomía como la capacidad de los pueblos y barrios indígenas de la ciudad para “adoptar por sí mismos decisiones e instituir prácticas propias para desarrollar sus facultades económicas, políticas, sociales, educativas, judiciales, culturales”, pero éstas son justamente las que no tienen y no se les confieren con el nuevo texto constitucional. Se afirma que se deberá “garantizar su representación en el acceso a cargos de elección popular, atendiendo al porcentaje de población que constituyan en el ámbito territorial de que se trate”, mas tampoco se prescribe cómo y en qué instancia de representación.
Si el mayor problema actual es la separación histórica de los pueblos originarios del ejercicio del poder político a partir de la Conquista, la CCM no lo trata, en parte porque la ciudad carece de potestades para crear instancias de gobierno y en parte porque faltaron acuerdos políticos en la Constituyente.
Entre otros desatinos en el tema indígena, la Constitución sostiene el concepto de que el comercio en vía pública es una “actividad económica tradicional” de los indígenas que debe ser protegida como “factor de mantenimiento de su cultura”. Aquí, como en otros inesperados giros constitucionales, hay una confusión: los pueblos indios de México no tienen sustento cultural alguno en los precarios puestos callejeros donde los ha conducido el estado de opresión, expoliación, discriminación y pobreza a que han estado sometidos.
En otro giro inesperado, la Constitución habla de los “derechos de las minorías religiosas” (10.P.), pero no se precisa ninguno adicional a la libertad de los creyentes de todos los cultos y la aplicación del universal principio de no discriminación por motivos religiosos. Por otro lado, ¿hay en México, oficialmente, una mayoría religiosa como para poder hablar de minorías? Está claro que la religión mayoritaria es la católica, pero tal hecho no es de la incumbencia del Estado laico, para el que todas las religiones son iguales.
En el artículo 24 se confiere derecho al voto pasivo (ser votado) a los mexicanos por naturalización. Se trata de algo nuevo en el derecho político mexicano.
El artículo 14 se denomina “Ciudad segura”. Sobre la protección civil, la Constitución se abstiene de formar un servicio popular, aunque en otra parte se habla en forma suelta del “voluntariado”. Todo lo que se prescribe corresponde a la autoridad, por lo cual no se realiza el menor aporte a la protección civil en una ciudad de frecuentes desastres y que ha demostrado enorme capacidad de solidaridad popular.
Lo que podría denominarse derecho a la ciudad, en especial de los espacios públicos, también está tratado en forma contradictoria. El artículo 13.D.2 ordena a la autoridad que evite la privatización de espacios públicos, pero no la prohíbe ni prevé su sanción, de tal forma que sólo se manifiesta una inquietud existente.
Pero, luego, asoman las prescripciones que sí tendrán expresiones concretas y prácticas. Dice la Constitución que las autoridades de la ciudad “garantizarán el rescate, mantenimiento e incremento progresivo del espacio público” y que “en ningún caso podrán tomarse medidas que tiendan a su destrucción o disminución.” (16.G.1). Sin embargo, en la modalidad del traspaso, dice también: “El gobierno de la ciudad, por causa de interés público, tendrá la facultad de transmitir el uso, goce o disfrute a los particulares”, lo cual evidentemente disminuiría el espacio público. Dispone que, al respecto, el Ejecutivo “establecerá los gravámenes que determine la ley”, lo cual supone un absurdo, pues no es posible que alguien establezca lo ya determinado mediante una ley. Mas se trata de que el Congreso indique que habrá gravamen por el uso privado de espacios públicos y que el Ejecutivo imponga las tarifas.
En el artículo 18 se declara que “los bienes culturales de dominio público y uso común no serán objeto de permiso o concesión a particulares, a excepción de la prestación de servicios que no sean ajenos a su naturaleza”. Como se dice algo se dice lo contrario.
A lo anterior se agrega que en los espacios públicos se podrán realizar “actividades culturales que permitan financiar su preservación, protección, conservación, uso sustentable y disfrute”. En este concepto hay dos posibilidades: se cobra a los usuarios o se encuentra patrocinio privado. En ambos casos habría una restricción en el acceso y, por tanto, una limitación del espacio público.
En el tema de los espacios públicos de la ciudad, en el fondo se expresa la conocida tendencia privatizadora, no obstante algunas frases que pudieran dar la impresión contraria.
En materia fiscal, la Constitución mandata a las autoridades a definir “las políticas de estímulos y compensaciones fiscales en términos y condiciones que señale la ley”. Otra vez se permite que el Congreso dé a la administración la función de definir lo prescrito en la ley. El propósito es situar los llamados estímulos fiscales en el Ejecutivo, como hace el Código Fiscal de la Federación, los cuales en realidad suelen ser exenciones de impuestos prohibidas en la Constitución federal.
Las principales contradicciones de la carta fundamental de la Ciudad de México consisten en que, por un lado, se admiten derechos nuevos y se crean instituciones para garantizarlos y, por otro, se permite la limitación en el ejercicio de los derechos sociales por falta de fondos a fin de sostenerlos y se imponen limitaciones para la libre manifestación. Algunos derechos nuevos se posponen, pero sin fecha cierta. En cuanto al sistema político, se proporcionan a la ciudadanía vías para impugnar las decisiones del poder público, mas se deja intacto el sistema presidencialista. Mientras la Constitución se declara defensora de la propiedad pública, abre las puertas a la trasmisión del dominio a los particulares, con lo cual mantiene en alto la tendencia privatizadora. Además, reconoce iniquidades sociales y culturales, pero no aterriza en derechos nuevos, mientras proclama algunos derechos que no encarnan sistemas para hacerlos valer.
Si durante casi tres décadas la izquierda ha sido mayoría en la Ciudad de México, la novísima Constitución debió reflejar tal situación política. Lo que impidió esto fue el mal acuerdo de convertir la entidad en una “ciudad autónoma”, cuando en realidad debió ser un nuevo estado de la Unión, como se ha venido señalando desde el olvidado 1823. La claudicación que al respecto realizó el todavía jefe del gobierno, cuando ya el federal había aceptado la creación del estado 32, es incomprensible, aun considerando la mediocridad característica de la administración local, pues se hizo a un lado la vieja aspiración, sostenida siempre por todas las izquierdas, de dotar a la Ciudad de México de plenos derechos, en lugar de seguir en el cajón especial de tratamiento discriminatorio que es el artículo 122 de la Constitución de la República. Al mismo tiempo, haber admitido 40 diputados biónicos para formar la Asamblea Constituyente fue un factor decisivo que derivó en las contradicciones incluidas en la nueva carta fundamental.
A partir de hora, todo será más difícil porque el conjunto de partidos minoritarios podrá a cada paso impedir las reformas tendentes a superar los contrasentidos, las ambigüedades y las ambivalencias de la CCM, cuyos contenidos supondrán materia de interminables disputas judiciales y políticas.