El régimen presidencial en México
Dos instituciones centrales del Estado y el sistema político mexicano serían, durante largo tiempo, el presidencialismo y el partido político de Estado (PNR/PRM/PRI). Las relaciones entre uno y otro eran inseparables, al punto que desconectados difícilmente habrían podido funcionar con eficacia. De hecho, el Estado con ejecutivo fuerte descansaba en esa relación entre presidente de la República y partido político.
La centralidad del presidencialismo mexicano es un hecho. La formación del Estado, el presidencialismo y el sistema político mexicano son momentos simultáneos de un proceso histórico. El presidencialismo en particular, como forma y sistema de gobierno tuvo en el caudillismo (Álvaro Obregón) y en el “hombre fuerte” (Plutarco Elías Calles), sus etapas formativas previas. Solo después de la desaparición de estas formas personalistas del ejercicio del poder fue posible que se construyera, institucionalmente, el presidencialismo. Lo que se inició de forma irreversible con el gobierno de Abelardo L. Rodríguez y culminó con el gobierno de Lázaro Cárdenas.[1]
Con la destrucción del caudillismo y la institucionalización del poder político como presidencialismo constitucional, la institución presidencial hizo posible que el poder se derivara directamente del cargo y que, como escribió Arnaldo Córdova, “el poder presidencial se despersonalizara con una vertiginosa rapidez, que el presidente, con tal independencia de su poder personal, sería siempre y ante cualesquiera circunstancias un presidente fuerte, simplemente por su calidad de presidente, es decir, por el poder de la institución presidencial”.[2] Por lo demás, la combinación del poder del cargo, las facultades legales del presidente, con los poderes de hecho, implicaba la sustitución de la imposición autoritaria por el trato propio de la negociación y la discusión de interes, sin que se eliminara el recurso a la fuerza.
El Estado y el Ejecutivo fuerte tuvieron su origen, en resumidas cuentas, en el desarrollo de la revolución de 1910 y en la Constitución de 1917. En ellas el Estado adquirió con la transformación de las reformas sociales en instituciones constitucionales, una fuerza enorme, que dio lugar a un nuevo sistema de gobierno en el que el Ejecutivo quedó dotado de poderes extraordinarios permanentes con dominio absoluto sobre las relaciones de propiedad, de producción y sus correspondientes conflictos sociales. Con lo que, el autoritarismo presidencial y el sistema corporativo de masas, no tardaron en ser, dos de sus características más sobresalientes.
Así, el Estado de Ejecutivo fuerte constituido de ese modo fue la forma mediante la cual se logró que el Estado pudiera desempeñar su papel de comando del desarrollo económico capitalista de México.
Jurídicamente, el poder presidencial tenía su base en las facultades otorgadas por la Constitución, las leyes ordinarias y el sistema político. El abanico de facultades del presidente en el procedimiento legislativo era muy amplio. Podía intervenir en el procedimiento para la formación de las leyes a través de tres actos: la iniciativa de ley, la facultad de veto y la promulgación de la ley. La iniciativa de ley hizo que el presidente y no el poder legislativo fuera quien realmente legislara. Este conjunto de facultades legislativas del presidente, acabarían por subordinar al poder legislativo, integrado en su mayoría, por miembros del partido oficial, y cuyo jefe, oficialmente reconocido era el titular del ejecutivo federal.
El presidente tenía las facultades para nombrar y remover libremente a sus secretarios de estado: los secretarios del despacho, el Procurador general de la República, el regente del D.F. y el procurador general de Justicia del D.F. Los nombramientos que debían ser ratificados por el Senado o la Cámara de Diputados, eran solamente los de los secretarios de despacho, agentes diplomáticos, cónsules generales, empleados superiores de hacienda, los coroneles y demás oficiales superiores del ejército, la armada y la fuerza aérea nacionales, y los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
Estaba facultado para declarar la guerra en nombre de los Estados Unidos Mexicanos, previa ley del congreso de la Unión. Podía disponer de las fuerzas armadas y la guardia nacional para preservar la seguridad interna y defensa exterior. Tenía la facultad para dirigir las negociaciones diplomáticas y celebrar tratados con otros países.
El presidente tenía igualmente, facultades para la más amplia intervención en la economía. Por medio del personal gubernamental, órganos y diversos mecanismos, el presidente conducía la administración federal en dos de sus campos principales: las instituciones administrativas centralizadas (presidencia de la República; secretarías de Estado; departamentos administrativos; Procuraduría General de la República y la procuraduría general de justicia del Distrito Federal); las instituciones paraestatales (organismos descentralizados; y empresas de participación estatal, instituciones nacionales de crédito e instituciones nacionales de seguros y finanzas); y los fideicomisos. Como suprema autoridad agraria tenía facultades administrativas, legislativas y jurisdiccionales sobre las tierras, aguas y recursos cuyo dominio pertenecía a la nación. Quedando en sus manos las expropiaciones por causa de utilidad pública. En materia hacendaria federal y del Distrito Federal, era el único que podía presentar la ley de ingresos y el presupuesto de egresos que debía ser aprobado, y siempre ocurría tal cosa, por el congreso o por la Cámara de Diputados. Su dominio sobre el presupuesto era absoluto ya que ni él ni sus colaboradores estaban sujetos a ningún control respecto a los gastos públicos, ni a los empréstitos y créditos. Para tal efecto, la Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados era irrelevante.
El presidente tenía competencia en materia educativa; gobernaba el D.F.; y controlaba mediante la Comisión Federal Electoral y el colegio electoral de la Cámara de Diputados, la preparación, desarrollo, vigilancia y resultados de los procesos electorales.
Junto a la facultad para nombrar y remover libremente al procurador general de la república, el presidente tenía la facultad igualmente importante de designar a los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y someterlos a la aprobación de la Cámara de Senadores o de la comisión permanente, en su caso. El presidente tenía la facultad para expulsar extranjeros indeseables; y para indultar a los reos sentenciados por delitos de competencia de los tribunales federales y a los sentenciados por delitos del orden común, en el Distrito Federal.
Sus facultades metaconstitucionales, de nombramientos provenía de dos fuentes: la ley secundaria y el sistema político. El presidente nombraba a toda una serie de funcionarios importantes, y las facultades de hacerlo se las daba la ley secundaria. Dichos funcionarios eran, entre otros, el presidente de la Comisión Nacional de Salarios Mínimos, el presidente de la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, el presidente del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, el director del CONACyT, el director general y los subsecretarios de Pemex, el director general del INFONAVIT (mediante propuesta a la asamblea general del organismo), el director general del IMSS, el director general de la CONASUPO y el director general de ISSSTE.
“Además, fuera de los marcos constitucionales y legales, de hecho, nombra a los gobernadores y a los principales presidentes municipales, a los senadores y a la mayoría de los diputados, ya que él determina en última instancia quienes serían los candidatos del PRI”.[3] Todo ello, en virtud de su condición de jefe del partido político, con capacidad suficiente para nombrar y remover a su presidente, y mantener la disciplina necesaria para designar a su sucesor en la presidencia de la república, y recibir su apoyo. Controlaba igualmente a los medios de comunicación de masas: teatro, cine, radio, televisión y prensa, ya fuera mediante la censura previa, la importación y venta selectiva de papel o la ayuda económica oficial.[4]
Colmado de facultades constitucionales, el poder del presidente de la república solo tenía una limitación, la contenida en el artículo constitucional 108: ser acusado por traición a la patria y delitos graves del orden común. La otra limitación, establecida en la reforma al artículo 83, y publicada en el Diario Oficial de la Federación del 29 de abril de 1933, era la no reelección: “El presidente entrará a ejercer su encargo el 1º. de diciembre y durará en el seis años. El ciudadano que haya desempeñado el cargo de presidente de la república, electo popularmente, o con el carácter de interino, provisional o sustituto, en ningún caso y por ningún motivo podrá volver a desempeñar ese puesto”.
Durante la imposición del régimen neoliberal el presidencialismo sufrió profundas transformaciones que lo alejaron del presidencialismo del régimen de la revolución mexicana. El neoliberalismo en México se propuso como prioridad debilitar al Estado del bienestar con un poder ejecutivo fuerte, mediante diversas reformas constitucionales, principalmente, a sus artículos 27, 28 y 123. Los medios utilizados para tal fin fueron varios, pero destacan por su importancia, las privatizaciones[5] y el desmantelamiento del sector paraestatal;[6] la desregulación laboral;[7] la creación de los organismos autónomos; y la creación de numerosos fideicomisos.
Formalmente, permanecieron muchas de las facultades constitucionales del presidente, pero lo que ocurrió en la realidad, fue que mediante numerosas reformas constitucionales,[8] se llevó a cabo su vaciamiento, haciendo del presidente fuerte, un presidente acotado.
Gradualmente, el Estado del bienestar se transformó en Estado mínimo – evaluador o Estado neoliberal.[9] De este modo, el Estado abandonó la representación general de la sociedad y pasó a representar de manera directa e inmediata los intereses particulares de la clase dominante, creando, como facilitador de la misma, todo un entramado jurídico constitucional de legitimación. La armonía y conciliación interclasista fue sustituida por el uso faccioso del gobierno y del resto de las instituciones del Estado. El sistema político quedó bajo el predominio de un reducido grupo de familias privilegiadas y el sistema electoral respondió a dicha dominación política mediante el fraude electoral, la “alternancia”, la corrupción de las instituciones electorales; el autoritarismo y la exclusión se hicieron ver como momentos necesarios de un proceso gradual de democratización, de transición a la democracia.[10]
Sin embargo, conforme los gobiernos neoliberales avanzaban en la entrega del país a los intereses locales y extranjeros y las facultades otrora exclusivas del Ejecutivo eran acotadas por el Legislativo, disminuían en la misma medida el consenso y la legitimidad de la dominación política organizada por medio del sistema electoral y el sistema de partidos. De tal modo que los votos a favor del PRI se redujeron hasta que finalmente llegó la derrota electoral y el derrumbe político de 2018, cayendo del 71 por ciento obtenido en 1982, al 16 por ciento alcanzado en 2018.[11]
El régimen presidencial en la Cuarta Transformación
Para restaurar el Estado del bienestar perdido y democratizar el régimen presidencial, Andrés Manuel López Obrador (AMLO), con mayoría en la Cámara de Diputados junto con sus aliados, frenó la continuación de las privatizaciones y modificó la política de los privilegios. Inició el rescate de Pemex y la CFE. En el primer caso con el combate al robo de hidrocarburos (huachicol), y la modernización y ampliación de la refinación con la construcción de Dos Bocas en Tabasco y la compra de Dee Park, en Texas, EEUU. En el segundo caso, junto con la solución del problema de los gasoductos y la nueva regulación del mercado energético, busca la reforma constitucional de la ley de electricidad y la recuperación para la nación de otra fuente estratégica de energía, el litio.
Modificó la política fiscal, eliminando las condonaciones de impuestos a las grandes empresas y cobrando los impuestos atrasados; recompuso la estructura de gobierno del Banco de México; y combatió la corrupción institucionalizada mediante la supresión de los fideicomisos creados con recursos públicos.
Además, se construyen nuevas vías férreas: el proyecto del istmo con 994 kilómetros y el Tren maya con 1500 kilómetros. Casi 2500 kilómetros para trenes rápidos de carga y pasaje.
La contrarreforma educativa se suprimió y se basificó a miles de trabajadores de la educación; el salario mínimo se incrementó; y se tomaron algunas medidas para remediar el problema de las pensiones y disminuir los abusos de las afores. Se pusieron a prueba la contrarreforma laboral heredada del gobierno del viejo régimen y una incierta política de democratización sindical. Se fijaron precios de garantía y se entregaron fertilizantes a los campesinos pobres. Se contuvo el uso del glifosato y se prohibieron los transgénicos. Y se constitucionalizaron los programas sociales, convirtiéndolos en derechos, para eliminar el clientelismo político-electoral.[12]
Todas estas medidas han rodeado de consenso al presidente de la República, fortaleciendo a la institución presidencial, a pesar de que sus facultades y atribuciones estaban disminuidas y determinadas por los equilibrios en los poderes legislativo y judicial y acotadas por los organismos autónomos.
Sin el apoyo de un verdadero partido nacional, organizado, disciplinado y con una definida estrategia de poder, más allá de lo puramente electoral, el presidente recurrió a la más amplia política de alianzas con gobernadores del PRI y el PAN, y a la política de masas ciudadanas, con la finalidad de aprobar tres reformas constitucionales que modificarían el juego democrático y sus equilibrios en el régimen que sigue siendo presidencialista: la consulta popular;[13] la revocación de mandato;[14] y la supresión del fuero presidencial.[15]
Esta modalidad de transición de la democracia representativa a la democracia participativa modificará el régimen presidencialista, democratizándolo, al pasar del ejecutivo fuerte, dotado de poderes extraordinarios permanentes, autoritario, a un ejecutivo fuerte, basado en el consenso y la aceptación democrática.
Los dos sentidos de la democracia liberal: la democracia representativa y democracia participativa
La democracia liberal, escribió Macpherson, tiene al menos dos sentidos. Uno, el de quienes sostienen, “que la democracia no es más que un mecanismo para elegir y autorizar a gobiernos o, de la forma que sea, lograr que se promulguen leyes y se adopten decisiones políticas”. Y otro, la de aquellos para los que la democracia es más que un sistema de gobierno, dado que se la concibe como “una calidad que impregna toda la vida y todo el funcionamiento de una comunidad nacional o más pequeña, o si se prefiere como un tipo de sociedad, todo un conjunto de relaciones recíprocas entre la gente que constituye la nación o la unidad de que se trate”.[16]
Para quienes la democracia liberal no es más que representación delegada en las élites, no hay posibilidad alguna de una mayor participación de los ciudadanos/as y de creación de mecanismos distintos del sistema habitual de partidos políticos. La participación debe restringirse, sostienen, al sufragio de cada determinado tiempo. La ampliación de la democracia, para quienes, por el contrario, sí aceptan que la democracia representativa pueda evolucionar a participativa, tiene dos opciones: que la participación se reduzca a la consulta o que sea, además, capacidad de decisión de los ciudadanos/as sobre las políticas de gobierno y de intervención en la gestión de éstas.
La idea de la democracia participativa apareció con los movimientos estudiantiles de los años sesenta. Se difundió entre la clase obrera europea en los setenta bajo la consigna de control obrero de la industria, y alcanzó su forma más emblemática en el Consejo del Gran Londres (1981–1986) en Inglaterra, con la izquierda laborista de Tony Benn y Ken Livingstone. Otra experiencia de gobierno igualmente exitosa, basada en la democracia participativa antineoliberal, se produjo con la izquierda del PT[17] en Porto Alegre, Brasil (1989 – 2004).
Y bien ¿qué es la democracia participativa? En el contexto de crisis del Estado del bienestar y la derogación gradual de sus conquistas sociales se inició, como hemos afirmado, la reorganización del Estado-nación bajo la forma de Estado mínimo. Uno de los objetivos de la nueva forma de Estado fue el de establecer límites a la participación popular. Esta orientación respondía al miedo del poder político no solo al crecimiento en las demandas sociales, sino de que éstas fueran acompañadas de exigencias políticas que incidieran en la necesidad de democratizar radicalmente la sociedad y en impulsar reformas económicas inaceptables para el capital. “Es en esta tesitura cuando surge la idea/proyecto de la democracia participativa que se va a plasmar en dos vías diferenciadas: una primera, que comprende la movilización ciudadana que representa la emergencia de una nueva concepción de la ciudadanía; y una segunda vía, que significa la consolidación e intento de universalización de una ciudadanía apática y pasiva que complemente el modelo de organización política y económica implantado”.[18]
En la primera vía se buscaba superar la rígida jerarquía y verticalismo de la democracia liberal, creando en el marco del modelo liberal de democracia, nuevas estructuras políticas y procedimientos que permitieran una participación activa de los ciudadanos/as. De esa manera, lo político ya no sería solo un asunto de los profesionales de la política, de las elites cerradas, de los líderes. De modo tal que la representación (diputados / senadores) de elemento central del modelo liberal de democracia o poliarquía electoral, dejara de ser, sin perder su importancia, el elemento central y único, de la relación entre representados y representantes. Sin cancelar el modelo elitista o pluralista, lo mejoraba. Establecía progresivamente cada vez mayores controles y actuaciones por parte de los ciudadanos. La participación acotaba y cercenaba el acto de delegar. Así, la democracia participativa era, en la primera vía, una nueva concepción de la ciudadanía que buscaba disminuir la separación entre Estado y sociedad civil; impulsaba la creación de nuevos andamiajes jurídicos; y avanzaba en la edificación de nuevas estructuras políticas y procedimientos que posibilitaran la intervención masiva en la esfera de las políticas públicas. La segunda vía de la democracia participativa tenía como fin consolidar el Estado neoliberal como un Estado asistencial. Como consecuencia de la imposición global de las políticas neoliberales fondomonetaristas, esa democracia participativa de corte neoliberal buscaba, como respuesta a la crisis de representación política, la legitimación política y económica de las poliarquías electorales o democracia representativa mediante la creación de mecanismos de participación–consulta, que en nada alteraran los modos de la dominación política. En el cual las ciudadanas y ciudadanos continuarían excluidos de la toma de decisiones sobre los asuntos públicos, limitándose a la participación electoral y suplantados por las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) (más conocidas como ONGs) que serían los instrumentos a los que quedaría reducida su participación.
La democracia participativa como ya hemos dicho, puede servir para ampliar los límites de la democracia representativa; para cambiar un régimen político por otro; construir una nueva concepción de ciudadanía; posibilitar la intervención masiva de la gente común en las decisiones políticas; fortalecer los movimientos sociales y reforzar las identidades colectivas; crear nuevas instituciones y procedimientos desde los cuales se democratice el conjunto de la sociedad (sindicatos, universidades, el trabajo y la producción); transformar la conciencia ciudadana y hacerla compatible con la conciencia de clase; participar en la gestión de las políticas publicas y abrir espacios a la idea del autogobierno popular.
En México la democracia participativa se hizo realidad durante el gobierno de Andrés Manuel López Obrador. La consulta popular y la revocación de mandato se elevaron a rango constitucional y se pusieron en práctica. Con ello, se abrió el camino para un cambio de régimen en nuestro país.
[1] Arnaldo Córdova analiza rigurosamente este proceso de institucionalización del Estado mexicano en dos de sus obras de lectura obligada: La revolución en crisis. La aventura del maximato, cal y arena, México, 1995, 552 pp.; y La formación del poder político en México, Ediciones Era, México, 1972, pp. 49-52.
[2] Arnaldo Córdova, 1972, pp. 54 y 55.
[3] Jorge Carpizo, El presidencialismo mexicano, 7ª. edición, siglo veintiuno editores, México, 1987, p. 121.
[4] Daniel Cosío Villegas, El sistema político mexicano, cuarta edición, Editorial Joaquín Mortiz, México, 1973, pp. 74 – 77.
[5] Max Ortega, “Política laboral y movimiento sindical”, en Ana Alicia Solís de Alba, Enrique García Márquez y Max Ortega (Coordinadores), El último gobierno del PRI. Balance del sexenio zedillista, Editorial Itaca, México, 2000, pp. 207-213.; y Max Ortega y Ana Alicia Solís de Alba, Privatización y despojo. Las pensiones del ISSSTE, Editorial Itaca, México, 2013.
[6] Max Ortega, “Reforma del Estado, política laboral y movimiento sindical”, en Ana Alicia Solís de Alba, Max Ortega, Abelardo Mariña Flores y Nina Torres (Coordinadores), Globalización. Reforma neoliberal del Estado y movimientos sociales, Editorial Itaca, México, 2003, pp. 221-222.
[7] Ana Alicia Solís de Alba y Max Ortega, Neoliberalismo y contrarreforma de la legislación laboral (1982 – 2013), Editorial Itaca, México, 2015.
[8] Del 1 de diciembre de 1982 al 30 de noviembre de 2018, se reformaron 495 artículos constitucionales (Cámara de Diputados. LXV Legislatura, “Reformas Constitucionales por periodo presidencial”, 2 de febrero de 2022). De 1983 a 2016, el artículo 27 fue reformado 8 veces; de 1982 a 2020, el artículo 28, fue reformado 12 veces; y de 1982 a 2017, el artículo 123, fue reformado 12 veces (Cámara de Diputados. LXV Legislatura, “Reformas Constitucionales por artículo”, 2 de febrero de 2022).
[9] Cfr. Ana Alicia Solís de Alba, Mujer y neoliberalismo: el sexismo en México, Editorial Itaca, México, 2019, pp. 57 -95.
[10] Sobre la funcionalidad de la dominación política mediante el sistema electoral pueden verse los textos de tres de sus operadores más relevantes. Luis Carlos Ugalde, Así lo viví. Testimonio de la elección presidencial de 2006, la más competida de la historia moderna de México, Random House Mondadori, México, 2008; Ciro Murayama, La democracia a prueba. Elecciones en la era de la posverdad, ediciones cal y arena, México, 2019; Lorenzo Córdova V. y Ernesto Núñez A., La democracia no se construyó en un día, Penguin Random House Grupo Editorial, México, 2021.
[11] Vid. Max Ortega y Ana Alicia Solís, La izquierda mexicana una historia inacabada, Editorial Itaca, México, 2012, pp. 191 y 192.
[12] Vid. Andrés Manuel López Obrador, A la mitad del camino, Editorial Planeta Mexicana, México.
[13] Diario oficial de la Federación, 20 de diciembre de 2019, “DECRETO por el que se declara reformadas y adicionadas diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Consulta Popular y Revocación de Mandato”.
[14] Diario Oficial de la Federación, 14 de septiembre de/2021, “DECRETO por el que se expide la Ley Federal de Revocación de Mandato”.
[15] Diario Oficial de la Federación, 19 de febrero de 2021, “Decreto por el que se declara reformados los artículos 108 y 111 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de fuero”.
[16] Vid., C.B. Macpherson, La democracia liberal y su época, Alianza Editorial, España, 1982, p. 15.
[17] Vid., Rafael Rodríguez, Ciudadanos soberanos. Participación y democracia directa, Editorial Almuzara, España, 2005, 206 pp.; y Donatella della Porta, I partiti politici, Il Mulino, Bologna, 2001, pp. 207 -209.
[18] Rafael Rodríguez, op. cit., p. 23.