Es cierto que los programas sociales del actual gobierno federal (2018-2024) pueden tener algunas críticas. Sin embargo, muchos de ellos se caracterizan porque buscan saldar deudas históricas con los sectores menos favorecidos en el pasado, entre ellos, las poblaciones rurales. Un claro ejemplo, es el programa referente a caminos rurales, el cual inició con la prioridad de centrarse en el estado de Oaxaca. Se trata de una política pública orientada a mejorar la infraestructura de poblaciones campesinas e indígenas, debido a que estas vías de comunicación pueden favorecer la comercialización y distribución de alimentos sanos a la población de las regiones cercanas.
Este programa busca resarcir en alguna medida los problemas estructurales que durante décadas enfrentaron una diversidad de localidades rurales en nuestro país, entre ellas, las que se ubican en los estados del sur de México. Por ello, tiene sentido que el estado de Oaxaca sea prioridad en el programa de caminos rurales, reconociendo así su derecho a la comunicación, del mismo modo que el conjunto de la sociedad.
En México, vivir en zonas rurales significa a veces estar a 10, 12 o hasta 14 horas de distancia de la capital del estado al que se pertenece. Por tanto, enfermarse, acceder a la educación media o superior, o vender la producción agropecuaria, resulta costoso, complicado y en ciertas épocas del año casi imposible por las condiciones climáticas, que deterioran aún más los caminos que en su mayoría son de terracería. En este contexto, el estado de Oaxaca es una muestra clara de esta situación.
Por esta razón, en el foro que se realizó en Oaxaca para construir el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2019-2024, en el cual participé, las comunidades campesinas e indígenas expresaron claramente la demanda concreta de mejorar los caminos rurales con mano de obra local. Derivado de los planteamientos que se expresaron para definir el PND, en la actual administración federal, se instituyó el programa “Construcción, modernización y conservación de caminos rurales y alimentadores,” a cargo de la Secretaría de Infraestructura, Comunicaciones y Transporte (SICT), en coordinación con el Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas (INPI). A través de dicho programa se reconoce la infraestructura para los pueblos rurales, cuya construcción y mejoramiento se abandonaron durante décadas. Se contempla como prioridad la construcción de caminos rurales para comunicar a cabeceras municipales por medio de carreteras de concreto, con el objetivo de mejorar las condiciones de vida de los pueblos indígenas y campesinos. Para lograrlo, la SICT atiende prioritariamente la pavimentación de los caminos que comunican a las cabeceras municipales que no cuentan con asfalto. Para ello se definió una partida presupuestaria con el nombre “Mejora en la conectividad municipal a través de caminos rurales y carreteras alimentadoras.”
En este programa se entiende como camino rural aquel que se caracteriza por tener un carril de circulación, una superficie de rodamiento de terracería sobre la que se puede o no colocar una capa de revestimiento, que puede contar con obras de drenaje, pero no es suficiente para el tránsito vehicular en toda época del año. Asimismo, una carretera alimentadora se caracteriza por tener dos carriles de circulación (un carril por sentido), así como una superficie de rodamiento de carpeta de riegos de sello o asfáltica, sobre una estructura de pavimento diseñada para el volumen y carga del tránsito vehicular.
Los caminos rurales o alimentadores en malas condiciones son caminos que presentan deficiencias en su superficie de rodamiento, como pueden ser baches, deformaciones, ondulaciones o interrupciones, así como obras de drenaje que requieran ser sustituidas debido a alguna falla en su operación.
El objetivo del programa es impulsar el desarrollo de los municipios y comunidades de media, alta y muy alta marginación a través del otorgamiento de subsidios para la pavimentación de caminos a cabeceras municipales, agencias municipales y comunidades indígenas, así como para la modernización, conservación y reconstrucción de caminos rurales y carreteras alimentadoras. También apuesta por garantizar el acceso y conexión de comunidades rurales de mediana, alta y muy alta marginación a las cabeceras municipales, agencias municipales y comunidades indígenas, para propiciar acercamiento con polos regionales de desarrollo, centros de consumo y producción en el medio rural. Asimismo, desarrollar la infraestructura carretera en condiciones de conectividad económica que impulse el desarrollo de regiones de mayor rezago. Otro objetivo del programa consiste en promover el desarrollo de condiciones de acceso de la población en zonas con mayor marginación a servicios básicos de salud y educación, así como propiciar la inclusión en el desarrollo de infraestructura de calidad de pavimentación de caminos rurales por medio de la utilización de mano de obra local, no calificada, para la pavimentación de los caminos, fortaleciendo el ingreso familiar y el bienestar de la población.
Las condiciones del México rural hacen necesario que este programa tenga cobertura nacional, dirigido a los municipios de mediana, alta y muy alta marginación. Especialmente a comunidades indígenas que tengan necesidades de conectividad, siempre que acrediten no contar con algún camino rural ni pavimentación que conecte con la cabecera municipal, agencia municipal o comunidad indígena, y no contar con recursos referidos a pavimentaciones. El programa responsabiliza al municipio, agencia o comunidad indígena para supervisar los trabajos sin costo alguno, debiendo generar un control y registro de avances físico y financiero, así como asegurarse de la calidad de la obra. Es decir, se requiere una participación sumamente activa y organizada de la población beneficiada.
En el programa se reconoce la importancia social de los caminos como un derecho a la comunicación, que a su vez permite a la población acceder a servicios de salud, educación y sin duda fortalecer su prioridad de comercializar algunas producciones agropecuarias. En consecuencia, la población urbana de las ciudades puede acceder a la producción agroalimentaria de buena calidad y culturalmente aceptada, de acuerdo con la región en dónde pueden comercializar.
Como ya decía, el estado de Oaxaca es una zona prioritaria de este programa, estableciendo que deben cubrirse 50 municipios con 600 caminos nuevos en todo el estado. Su objetivo además de mejorar la infraestructura de comunicaciones, consiste en ofrecer fuentes de empleo a la población local, puesto que la misma población donde se construye el camino debe participar en su construcción, lo que favorece la posibilidad de que la población local obtenga ingresos monetarios y se dinamice la economía de estas localidades.
En el marco de este programa, el 17 de enero del año 2020 se inauguró en Oaxaca el primer camino rural y alimentador en San Antonio Sinicahua, perteneciente a la región mixteca. El día 18 de enero se inauguró el camino en San Andrés Nuxiño y el día 19 se inauguraron los caminos de Santo Domingo Xaganacía y Santa María Teplantlali. Fueron los primeros caminos que se construyeron con este programa. El propio presidente de México, Andrés Manuel López Obrador, inauguró estas obras.
El hecho de recibir la visita del presidente tiene un valor de suma importancia simbólica para la población beneficiada, debido a que además de haber intentado en diversos momentos gestionar su camino y nunca haber obtenido respuesta, ahora existe júbilo pues no solo se ha logrado acceder a este beneficio, sino que también recibieron la visita de la máxima autoridad del país. Tal vez para muchos sectores de la sociedad en general puede no tener ningún significado, pero para las comunidades más pobres de nuestro país que nunca fueron atendidas, contar con la atención de verificar que los compromisos se cumplieron es muy importante, en especial si se hace en un marco de respeto a su cultura. Esto se refleja en las expresiones de orgullo con que señalan la visita del presidente.
Hasta el mes de agosto del 2020, el programa se centró en Oaxaca. Para conocer sus acciones, visitamos el municipio de Tepantlali, en la sierra Mixe. Al respecto, las autoridades municipales nos comentaron que durante varios años realizaron la gestión para solicitar los recursos de infraestructura carretera y fue hasta el año 2019 cuando finalmente lograron obtenerlos a través del programa de caminos rurales alimentadores; los recursos financieros fueron manejados por ellos mismos y la población participó, empleándose en la construcción del camino de tres kilómetros. Durante nueve meses la población tuvo ingresos económicos por la construcción del camino; se emplearon alrededor de 100 personas entre albañiles, maestros albañiles, choferes y personal complementario;, se integraron algunas mujeres, como el caso de la señora Clemencia Manuel Juan, a quien tuvimos la oportunidad de conocer. Nos contó con orgullo que le gustó trabajar en albañilería y que está esperando otra oportunidad para volver a participar, ya que a su localidad llegaron a invitar a toda la población. Le gustó la experiencia porque mejoró su economía, es un trabajo que le gusta y además se le reconoció su labor.
Las autoridades municipales de Tepantlali expresan con júbilo que dos muros de contención no estuvieron contemplados en el presupuesto, sin embargo, decidieron construirlos con recursos del municipio, ya que son necesarios para lograr una mayor duración del camino. Además, se decidió hacerlo concreto hidráulico, pues el asfalto en estos climas montañosos no es viable debido a la cantidad afortunada de lluvia que tienen durante al menos seis meses al año.
En el caso de San Andrés Nuxiño, nos explicaron que fue a través de una asamblea como anunciaron que fueron beneficiados para realizar la ampliación del tramo carretero de la cabecera municipal a la carretera federal, al tiempo que invitaron a la población para participar como parte de la mano de obra que se requería. El proceso de obra lo iniciaron en el año 2019. Nombraron un Comité de Obra en otra asamblea, responsable de comprar el material. Es decir, administraron los recursos para comprar los materiales necesarios; hombres y mujeres participaron como trabajadores. La obra duró aproximadamente nueve meses, con la aplicación de $ 3,110,000.
Trabajaron alrededor de 60 mujeres con sus esposos ejidatarios. En total, alrededor de 180 personas de las diferentes agencias del municipio. Se organizaron por cuadrillas para realizar los trabajos, lo cual permitió que en ciertos momentos estuvieran alrededor de 230 personas trabajando y en el año 2020, cuando aún faltaban detalles mínimos, siguieron contratando personas, pero por trabajo determinado. Lograron pavimentar el camino, aunque la ampliación de éste se hizo con aportación de los recursos del municipio. Por su parte, la SICT otorgó el seguimiento técnico con un ingeniero civil. El INPI se encargaba de supervisar que las decisiones fueran tomadas de manera colectiva y se condensaran en la asamblea, al tiempo que parte de la población trabajó en la construcción del camino. De esta forma, consideran que la pavimentación se logró en la medida que la población participó en el proceso. Es decir, no sólo refieren la importancia de los recursos económicos y el seguimiento institucional, sino también la disposición de la población para desarrollar una obra que consideraron de beneficio común. La población de este municipio enfatiza sobre los beneficios de haberse empleado durante algunos meses en la obra, porque las constructoras externas habitualmente contratan personas ajenas a la localidad.
En Nuxiño señalan que durante muchos años gestionaron su tramo carretero para pavimentar y nunca les atendieron. Aún falta el trámite de registro del camino ante la SICT,que les permitirá en el futuro acceder a los recursos para mantenimiento del camino. Un aspecto a destacar es que los materiales pétreos, en algunos casos como Nuxiño, son fundamentales cuando cuentan con ellos, porque les permiten resolver de manera rápida la pavimentación.
Si bien el programa de caminos rurales favorece la infraestructura, también es un trabajo arduo que la población debe estar dispuesta a realizar, ya que los representantes deben realizar trabajos de gestión, información y organización en sus asambleas comunitarias, con el objetivo de explicar que integrarse en estos trabajos también representa un aporte a sus propias localidades, es decir, no sólo es una invitación a emplearse.
Por otra parte, es un trabajo que requiere coordinación del INPI, porque es la institución encargada de acompañar los procesos de organización y de vinculación con la SCT, de tal forma que tanto el proceso financiero, técnico y de organización está constantemente acompañado por ambas instituciones. En el caso del INPI, la mayoría de los funcionarios son originarios de la región, por tanto, existe facilidad para el acompañamiento de los procesos, aunque son las propias autoridades locales quienes ejercen directamente los recursos y ejecutan los trabajos. Para ciertos sectores de la sociedad, un programa como este puede ser insignificante; sin embargo, es claro que una gran parte de localidades rurales no fueron tomadas en cuenta durante varias décadas y no existen antecedentes de experiencias como éstas en programas anteriores, porque la infraestructura carretera en las últimas cuatro décadas se entregaba como obras terminadas o a medio terminar, a realizar exclusivamente por empresas constructoras.
En virtud del trabajo de campo realizado en un municipio de la sierra norte y en otro de la región mixteca del estado de Oaxaca, pudimos observar cambios sustanciales con respecto a políticas anteriores. En tanto, los actores locales nos expusieron sus percepciones, sus formas de integrarse al programa, los desafíos que enfrentaron y los logros que obtuvieron.
En el trabajo de campo reconocimos formas diferentes de operar el programa en cada comunidad. No obstante, aún existen grandes retos a superar por las prácticas que persisten en algunas instituciones, debido a que en la SICT los funcionarios se acostumbraron durante décadas a definir las formas de pavimentación por ser “expertos profesionales” en construcción. Pr tanto, no sólo ordenaban la forma de pavimentar sino además eran ellos quienes ejecutaban los recursos a través de constructoras y de empresas materialistas afines. En el periodo 2019-2024, con el programa de caminos rurales se dicta que son los representantes comunitarios quienes pueden definir su forma de pavimentación, ejecutar sus recursos y contratar tanto la mano de obra, así como la proveeduría de materiales.
Por tanto, es un cambio que para los actores locales tiene impactos importantes, por los ingresos económicos que pueden obtener al emplearse en las obras. Apropiarse de la obra desde sus autoridades locales ha generado que también aporten recursos propios para ampliarlas y finalmente, el camino de tres kilómetros que durante años gestionaron y por el que nunca antes fueron tomados en cuenta, ahora está funcionando para lograr el objetivo de comunicar a poblaciones rurales en condiciones de difícil acceso, sobre todo para satisfacer necesidades de salud, educación y comercialización de producción agropecuaria.
Conclusiones
Al 15 de enero de 2023, se pavimentaron 221 caminos, con una longitud total de 2,191.73 kilómetros y una inversión de 9,600.43 millones de pesos. Estos caminos se localizan en su mayoría en el sur del país, sobre todo en Oaxaca y Guerrero, aunque desde el año 2022 se integraron localidades de Sonora al programa, como los pueblos yaquis.
Con la información que los propios actores nos pudieron aportar en dos municipios del estado de Oaxaca, consideramos que este programa está logrando el objetivo, aunque sin duda aún faltan muchas localidades más que valdría la pena considerar en el futuro.
Por otra parte, es importante mencionar que existen caminos que no se lograron pavimentar sobre todo por desacuerdos al interior de las propias localidades. De acuerdo con la información del INPI, se tienen identificados alrededor de cuatro caminos en esta condición, en el estado de Oaxaca principalmente. En uno de los casos se trata de una disputa por la ruta a pavimentar, pues hasta ahora el programa sólo beneficia generalmente a una localidad por municipio, tomando en consideración aquella que se define en la asamblea comunitaria.En otros casos, los desacuerdos comunitarios se derivan de cacicazgos añejos que se anquilosaron en los partidos políticos que gobernaron durante más de seis décadas, sobre todo en los municipios que recientemente están modificando sus poderes locales. Precisamente por lo anterior, reafirmo que el logro de la pavimentación de caminos depende, en buena medida de la capacidad organizativa de las comunidades, así como de su capacidad para superar los desafíos administrativos y burocráticos, toda vez que la comprobación del ejercicio adecuado de los recursos deben comprobarlo documentalmente ante SICT y el INPI. Sin duda alguna, este programa contribuye a la construcción de una nación más incluyente hacia las comunidades indígenas y campesinas marginadas históricamente. Aún falta mucho camino por recorrer, pero se está avanzando en la dirección correcta, esa que han trazado el pueblo organizado que decidió apostar por el cambio en 2018.
[*] Doctora en ciencias sociales y humanísticas. Profesora de tiempo completo del Instituto de Investigaciones Sociológicas de la Universidad Autónoma Benito Juárez de Oaxaca (UABJO).